千呼萬喚，俗稱“土十條”的《土壤污染防治行動計劃》終于在2016年5月31日頒布。至此，中國治理大氣、水、土壤污染的三大環保戰役全面打響。

“土十條”提出了明確目標，到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控；到2030年，全國土壤環境質量穩中向好；到本世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。

“土十條”的首要任務是摸清家底：開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況。

2014年4月環保部和國土資源部聯合公布了一份全國土壤污染家底，土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1％，耕地點位超標率達19.4％。

不過，由于土壤的異質性，點位的取樣只能代表這一點的土壤污染情況，而無法得知其周圍一定范圍內的土壤污染情況。也就是說，點位超標率為16.1％，不等于全國有16.1％的土壤是污染的。

加之，在這次大調查中，64平方公里采集一個農用地的樣品，256平方公里采集一個森林和草地的樣品，采樣點太少，更加無法準確反映出全國土壤環境質量的狀況。

一位環保部人士透露，環保部正在開展土壤環境質量監測網建設，截至2015年12月，已在全國設置了土壤環境質量監測國控點位31367個，已覆蓋90％縣（市、區）。2016年擬再增加7000個風險點位。

業內人士對土壤的修復和治理并不樂觀。因為相較于大氣和水污染，土壤污染的防治工作相對滯后、基礎薄弱，而且在修復治理技術上也有三大“關卡”：一是土壤污染的來源、污染原因往往非常復雜。有的污染物一旦進入到土壤以后，可能非常難以修復，更不用談恢復原狀了，這是土壤污染本身的特征決定的；第二，土壤污染的機理非常復雜，往往是多因素，有物理的、化學的、生物學的，整個遷移轉化過程從機理上來說很復雜；第三，修復治理的投入一般來講非常大。

中國人民大學環境學院環境經濟與管理系教授宋國君對《財經》記者分析，空氣和水都有很強的擴散作用，在嚴格的達標排放要求下，可以容納一定的污染物，但土壤不具備這樣的特性，一旦污染，治理成本實在太高了。

這也是“土十條”并未開展大規模土壤修復治理，而是差異化管控的根本原因。按照目前的思路，不將污染物取出來，而是實現土壤的安全利用。近期目標是，到2020年，受污染耕地安全利用率達到90％左右，污染地塊安全利用率達到90％以上。

和“氣十條”“水十條”中要求PM2.5降低25％、Ⅲ類水體達到70％以上等具體指標不同，“土十條”并非一刀切，而是提出因地制宜，采取分用途、分類別、分污染程度、分階段的差異化防治措施。對于污染地塊，區分不同用途，不簡單禁用，根據污染程度，建立開發利用的負面清單。

從中可以看出，這和此前大氣、水治理的思路不同。“水、氣同質性，底細也比較清楚，在決策時已知道大概要投多少錢，關多少工廠，采取哪些措施比較確定。”一位業內人士分析，土壤的底數情況不是太清楚。在此情況下，結合國力、社會經濟文化等綜合考量，不可能在此階段花巨大代價做完全的治理修復，主要以風險管控為主。

風險一般指對健康造成的風險，根據暴露人口、時間等指標，可以把風險貨幣化計算出來，從而決定投入多少經費，可將風險降低到多少。風險不可能為零，只能是持續降低風險。

同時要考慮，風險管控需要結合場地污染情況和開發利用開展，實施起來需基層具有較高的執行和監管能力，需要盡快推出相關的導則和技術方法，并通過培訓等方式幫助其提高相關能力。

未出意料，“土十條”明確了“誰污染，誰治理”的原則，責任由造成土壤污染的單位或個人承擔。責任主體發生變更的，由變更后繼承其債權、債務的單位或個人承擔相關責任；土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人或雙方約定的責任人承擔相關責任。責任主體滅失或責任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔相關責任。

環保部環境規劃院環境政策部副主任董戰峰分析，土壤修復的責任明確，會讓被污染土地的使用者、購買者、金融機構等相關方主動關注污染問題。如果發生污染不管控、不修復，將來出現什么問題是很難預料的。

（本文首刊于2016年6月13日出版的《財經》雜志）