3月16日，十二屆全國人大四次會議表決通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，將加快煤層氣開發(fā)放在了突出地位。這不僅是安全生產(chǎn)、構建本質安全型煤礦的需要，也是能源革命的需要，在提高能源利用效率、清潔低碳、減少排放、維護國家能源安全，特別是天然氣安全等方面都發(fā)揮著重要作用。

然而，目前煤層氣產(chǎn)業(yè)卻存在產(chǎn)量遠遠趕不上規(guī)劃，上游投資嚴重不足，非法侵權現(xiàn)象叢生等亂象，深度阻礙了這一產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，歸根到底，都是我們的體制機制出了問題。

放眼“十三五”及更長時期，煤層氣開發(fā)利用都需要牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，不斷提高發(fā)展質量、發(fā)展水平。通過實踐新發(fā)展理念，努力實現(xiàn)《煤層氣勘探開發(fā)行動計劃》確定的2020年煤層氣產(chǎn)量達到400億立方米（其中地面開發(fā)200億立方米）的戰(zhàn)略目標。

發(fā)展基礎：到底怎么樣？

資源量巨大。煤層氣是賦存在煤層及其圍巖中的，以吸附或游離狀態(tài)存在的，以甲烷為主要成分的非常規(guī)天然氣。按照新一輪資源評價，我國2000米以淺的煤層氣資源量約為36.81萬億立方米，相當于490 億噸標準煤，排世界第三位。如果將評價范圍擴大到3500米以淺，煤層氣資源量還有大幅度增加。資源量超過1萬億立方米的盆地將近10個。

開發(fā)利用較早。1957年我國就組織過煤層氣地面開采試驗。上世紀70年代、80年代都進行過進一步探索。進入90年代，在黨中央、國務院的重視和推動下，煤層氣開發(fā)利用全面啟動，并寫進了《礦產(chǎn)資源法》及相關條例。“十一五”以來，煤層氣開發(fā)利用已經(jīng)編制、實施了兩個“五年規(guī)劃”。

技術解決較好。經(jīng)過20多年的不斷探索，在借鑒北美中介煤優(yōu)勢論、低階煤富集論的基礎上，結合我國煤層氣資源情況和地質特點，我國煤層氣富集理論實現(xiàn)重大創(chuàng)新，提出并實踐證明了高階煤優(yōu)勢論。863計劃、973計劃和《大型油氣田及煤層氣開發(fā)》國家重大科技專項等項目，較好地推動了煤層氣科學技術發(fā)展。經(jīng)過潘河煤層氣國家示范工程等項目的反復實踐，已經(jīng)形成了較為成熟的5項成套技術，并獲得了國家能源科技進步一等獎。2014年以來，潘莊區(qū)塊水平井負壓抽采獲得成功，煤層氣開發(fā)技術取得新進展。

成立國家公司。為加快煤層氣和煤礦瓦斯開發(fā)利用，參照石油天然氣一級礦權管理、國家石油公司負責開發(fā)模式，1996年年初，國務院批準設立了中聯(lián)煤層氣有限責任公司（下稱中聯(lián)公司），并修改了《陸上石油對外合作條例》，賦予國家煤層氣公司權利，享有對外合作專營權。在世界范圍內，組建國家公司開發(fā)煤層氣的先例，至今都不多見。

非公經(jīng)濟參與。我國石油天然氣行業(yè)，煤層氣是最早對非公經(jīng)濟開放的產(chǎn)業(yè)。煤層氣地質研究、規(guī)劃設計、咨詢論證、政策研究和物探、鉆井、壓裂、排采、保運、管道運輸、市場開發(fā)等環(huán)節(jié)全面對非公經(jīng)濟開放，非公有制企業(yè)還獲得了煤層氣探礦權。近年來，已有多家煤層氣開發(fā)企業(yè)成功改制上市。

實現(xiàn)商業(yè)開發(fā)。2005年國家發(fā)展改革委批準設立潘河煤層氣開發(fā)國家示范工程以來，煤層氣勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、市場等領域相繼獲得突破，2009年10月，潘河煤層氣國家示范工程全面投產(chǎn)，標志著煤層氣進入商業(yè)開發(fā)階段。時任中聯(lián)煤層氣公司董事長孫茂遠感慨，“煤層氣產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了華麗轉身”。2009年以來，潘莊、鄭莊、樊莊等一批煤層氣項目相繼進入商業(yè)開發(fā)。2015年全國煤層氣產(chǎn)量達到44.25億立方米。

踟躕不前：到底怎么了？

目標連續(xù)落空。煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃產(chǎn)量目標未能實現(xiàn)，曾引起多方面關注。“十二五”規(guī)劃煤層氣產(chǎn)量300億立方米，其中地面開發(fā)160億立方米。2015年全國煤層氣產(chǎn)量約為44.25億立方米，僅為規(guī)劃目標的28%左右，規(guī)劃目標落空率高達70%以上。煤層氣規(guī)劃目標繼續(xù)落空的消息，再度成為媒體和各界高度關注、熱烈討論的焦點。

投資嚴重不足。2015年全國新增煤層氣井數(shù)只有幾百口，實際上已經(jīng)陷入了嚴重停滯。這種停滯的必然結果就是煤層氣規(guī)劃目標落空。煤層氣鉆井停滯的直接原因是投資不足，從勘探、到開發(fā)，再到儲運等環(huán)節(jié)，煤層氣投資出現(xiàn)了全面不足。不僅是民營經(jīng)濟對煤層氣投資不活躍，外資企業(yè)紛紛撤出或暫緩煤層氣投資，就連國家煤層氣公司，也大幅削減了煤層氣投資。

非法侵權糾纏。2007年以前曾出現(xiàn)過對煤層氣的非法侵權現(xiàn)象，經(jīng)國土資源部的整治，這一現(xiàn)象得到緩解。但是2009年潘河煤層氣國家示范工程商業(yè)投產(chǎn)的消息，刺激了相關地方和企業(yè)的神經(jīng)，新一輪對煤層氣非法侵權卷土而來，源起山西、蔓延全國。據(jù)報道，山西晉城一些煤炭企業(yè)，公然進入他人依法持有煤層氣礦權的區(qū)域，部署、實施100多口煤層氣開發(fā)井，組織煤層氣開發(fā)、生產(chǎn)和銷售。殼牌公司退出石樓北區(qū)塊煤層氣合作開發(fā)等，都與非法侵害煤層氣礦權有著密切的聯(lián)系。據(jù)專家分析，非法侵權已經(jīng)成為制約煤層氣健康發(fā)展的突出問題。

礦權制約明顯。截止2015年年底，全國煤層氣探礦權、采礦權的總面積不足5萬平方公里，與石油天然氣、煤炭的礦權面積都不可同日而語。2013年國務院發(fā)布93號文件，提出適當增加煤層氣礦權面積，表明那個時候國務院已經(jīng)認識到了這個問題。另一方面，煤層氣探礦權、采礦權分段設置，獲得探礦權后、探明煤層氣儲量后，需要編制總體開發(fā)方案，報國家能源局備案后才能申請采礦權。這段時間往往需要兩年甚至更長時間，很大程度上制約了煤層氣加快發(fā)展。

體制制約深厚。設立國家煤層氣公司20年以來，體制問題一直沒有得到很好解決。國土資源部退出中聯(lián)公司后，中國石油與中煤集團平分了中聯(lián)公司，大大削弱了煤層氣發(fā)展能力。2010年年底以來，中煤集團分步退出了中聯(lián)公司，放棄了煤層氣投資。2013年中海油全資控股中聯(lián)公司，然而煤層氣在中海油的天然氣產(chǎn)量、現(xiàn)金流量、利潤構成中所占比例過低，中海油更看重致密砂巖氣。由此可見，受限于體制因素，至今尚未找到有效解決投資積極性、市場開發(fā)的科學方案，是造成煤層氣投資嚴重不足，發(fā)展不前的根本原因。

缺乏政策支持。3月1日，財政部搶在“兩會”前夕發(fā)布了提高煤層氣財政補貼政策，明確“十二五”期間煤層氣財政補貼標準提高0.10元/立方米，補貼標準達到0.30元/立方米。這與行業(yè)預期的0.4～0.6元/立方米存在較大差距，與美國按照氣價的一半左右進行補貼差距更大；同時，政策比預期晚到約5年。假如政策能在“十二五”初期出臺，2015年新增煤層氣井數(shù)就不會停滯在數(shù)百口的超低水平。更為重要的是，一些地方出臺指定煤層氣用戶、限定煤層氣價格、截留煤層氣返還增值稅。財政補貼部分又計征企業(yè)所得稅，很大程度上降低了煤層氣支持性政策的扶持力度。

供給側結構性改革：到底怎么辦？

落實五大發(fā)展理念。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，“深入推進能源革命，著力推動能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結構，提高能源利用效率，建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，維護國家能源安全”。“十三五”期間及更長時期，煤層氣開發(fā)利用都需要牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，不斷提高發(fā)展質量、發(fā)展水平。通過實踐新發(fā)展理念，努力實現(xiàn)《煤層氣勘探開發(fā)行動計劃》確定的2020年煤層氣產(chǎn)量達到400億立方米（其中地面開發(fā)200億立方米）的戰(zhàn)略目標。

供給側結構性改革。“十三五”規(guī)劃確立的經(jīng)濟新常態(tài)為煤層氣提供了巨大市場空間。巴黎氣候大會取得的歷史性成果，對減少煤炭消費、增加天然氣利用提出了具體的規(guī)劃和時間表，加快煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加煤層氣產(chǎn)量，減少煤層氣（煤礦瓦斯）放空、排空，是煤層氣產(chǎn)業(yè)供給側結構性改革的重要任務。煤層氣管道建設、煤層氣加工、轉換和煤層氣有效利用等環(huán)節(jié)，都面臨著調整、強化，成為供給側結構性改革的另一重任。

全面深化體制改革。一是深入總結、系統(tǒng)分析20年煤層氣體制探索艱難歷程和制約投資積極性的體制原因，將煤層氣體制改革納入《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，并作為油氣體制改革的試點。二是借鑒澳大利亞煤層氣與燃氣發(fā)電一體化發(fā)展商業(yè)模式，總結中國石油、中國石化一體化發(fā)展的成功經(jīng)驗，探索煤層氣發(fā)展體制新模式。新星石油公司整體并入中國石化，一體化重組取得新經(jīng)驗，既解決了新星石油公司的投資來源問題，又解決了所產(chǎn)油氣的市場問題。三是完善煤層氣礦權一級管理、分級監(jiān)管制度，明確煤層氣開發(fā)秩序監(jiān)管責任主體和管轄權。四是進一步加快混合所有制改革，鼓勵非公經(jīng)濟提高煤層氣參與程度。

全面實現(xiàn)法治。十八屆四中全會提出的“全面依法治國”，是“四個全面”總體布局的重要內容。深陷違法侵權的煤層氣產(chǎn)業(yè)，亟待率先實現(xiàn)依法開采、依法監(jiān)管，建設法治煤層氣產(chǎn)業(yè)。違法侵權活動必須制止，違法侵權者必須依法處理，鼓勵支持依法勘探、依法開發(fā)、依法生產(chǎn)、依法儲運和銷售。開展煤層氣執(zhí)法檢查，防止發(fā)生新的侵害煤層氣礦權事件的發(fā)生。

深化礦權管理。借鑒國際成功經(jīng)驗，結合我國加快煤層氣開發(fā)的實際情況，解決煤礦瓦斯長期無證抽采問題，合并煤層氣勘查許可證（即探礦權）、采礦許可證（即采礦權），實施一體化的煤層氣勘探開發(fā)生產(chǎn)許可證制度，鼓勵支持煤層氣滾動勘探開發(fā)，加快煤層氣勘探、開發(fā)節(jié)奏。在55萬平方公里有利含氣區(qū)內，優(yōu)選部分煤層氣有利區(qū)，大幅度增加煤層氣礦權面積，分步實現(xiàn)20萬平方公里的礦權面積目標，為實現(xiàn)《煤層氣勘探開發(fā)行動計劃》目標提供工作空間。

深入開展扶貧項目。2016年1月，國家能源局官網(wǎng)發(fā)布了《關于加快貧困地區(qū)能源開發(fā)建設推進脫貧攻堅的實施意見》，提出了系列工作部署。3月22日，國家能源局印發(fā)了《2016年能源工作指導意見》，對能源開發(fā)扶貧做出了進一步部署。我國不少貧困地區(qū)煤層氣資源豐富，加大貧困地區(qū)煤層氣發(fā)展，通過勘探、開發(fā)和生產(chǎn)，推動貧困地區(qū)農民轉崗就業(yè)；通過煤層氣利用，提升貧困地區(qū)農民生活質量，通過煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電，促進貧困地區(qū)供電問題進一步解決。

提升政策支持力度。消除與國家政策相抵觸、相矛盾或不一致的地方政策、規(guī)定或會議紀要。清理加在煤層氣產(chǎn)業(yè)上的水利基金、價格調節(jié)基金等名目眾多的地方基金。消滅截留或變相截留增值稅返還或部分返還。煤層氣財政補貼、增值稅退稅免征企業(yè)所得稅。改革煤層氣重大科技專項管理模式，提升煤層氣產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的地位和積極作用。

煤層氣，是清潔能源、低碳能源、綠色能源和減少溫室氣體排放，減緩氣候變化，以及構建安全型煤礦的大事。如何依托豐富的煤層氣資源，利用較為成熟的煤層氣成套技術，深化體制改革、深化法治建設、提升政策體系，成為加快煤層氣發(fā)展，推進煤層氣供給側結構性改革，促進能源革命向縱深發(fā)展的關鍵。

（本文由全國政協(xié)常委、全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任，民建中央副主席王永慶執(zhí)筆）