據美國能源信息署( EIA) 數據顯示，中國頁巖氣可開采資源量為 36萬億m3，居世界第一位。在美國“頁巖氣革命”的勝利以及中國豐富頁巖氣資源的驅動下，中國從政府到企業都積極探索頁巖氣資源的勘探和開發。2013 年，十八屆三中全會明確市場在資源配置中起決定性作用的地位，社會資本加速進入頁巖氣開發領域，包括中國華電集團公司、安東油田服務集團在內的社會資本紛紛投資頁巖氣開發市場。中國社會資本參與頁巖氣開發的格局已初步顯現，但與美國相比，從政策、體系、運轉模式等方面仍存在差距。借鑒美國社會資本參與頁巖氣開發的成功經驗，結合中國國情，探索中國社會資本參與頁巖氣開發的對策，為中國實現頁巖氣開發規模化、商業化提供重要支撐。

1 美國頁巖氣開發模式及經驗

1. 1 模式

美國頁巖氣開發市場開放，準入門檻低，進、退頁巖氣市場自由，85 以上的頁巖氣由中小型企業生產。

美國頁巖氣開發初期，政府財政補貼力度大，一部分中小型企業憑借技術專業、創新意識強、經營靈活且敢于承擔風險等優勢，率先進入頁巖氣開發領域，以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等多種方式進行頁巖氣項目投資。以切薩皮克能源公司( Chesapeake Energy Corporation) 為例，該公司創建于 1989 年，憑借其獨特的商業模式從一家投資僅 5 萬美元的小公司發展成為美國第二大天然氣生產商。切薩皮克能源公司參與頁巖氣開發前期主要借助技術優勢進行大規模勘探開發，先后共取得近 20億m2的頁巖氣開發區塊，覆蓋美國海恩斯維爾、巴涅特、費耶特斯爾和馬塞勒斯四大頁巖氣主產區。后期則以大量出售資產獲取收益，2008 年將費耶特維爾頁巖氣田業務的 25 股權出售給 BP 公司，2010 年與中海油成立合資公司共同管理鷹灘區塊。

美國社會資本參與頁巖氣開發的主要方式為提供技術服務和資本投資兩種。隨著美國頁巖氣市場發展逐漸趨向精細化、專業化，社會資本參與頁巖氣開發的方式不再局限于資本投資。部分中小型企業依靠技術優勢和自主研發，通過業務外包方式向頁巖氣開發公司提供專門的工程技術服務和設備租賃等業務。油氣專業公司主要以提供專業化的工程技術服務的方式參與頁巖氣開發，涉及頁巖氣開發物探、測井、鉆井、采油、地面工程等多個環節，技術和自主研發優勢明顯，使得頁巖氣開發單個環節投入小、作業周期短、資本效率高，進而有效提高頁巖氣開發效益。

1. 2 經驗

美國社會資本參與頁巖氣開發的成功不僅得益于完備的技術，更依賴于政府財政補貼、多元競爭的市場格局及市場化運營的管網優勢。

1. 2. 1 政府財政補貼

美國頁巖氣開發的成功離不開全方位、多種類的政府財政補貼政策。盡管美國政府沒有單獨針對頁巖氣制定相關法律法規，但所頒布的天然氣政策同樣適用于頁巖氣，且州政府有各自針對頁巖氣的補貼政策。

1976 年以來，美國政府與州政府陸續頒布一系列補貼政策扶持頁巖氣開發產業的發展。20 世紀 90 年代以前，政府補貼政策側重對市場機制的建設維護，依靠市場力量來調節頁巖氣等非常規天然氣的產量; 20 世紀 90年代以后，天然氣市場基本形成，政府補貼政策更側重于非常規天然氣開發技術的扶持; 美國一系列補貼政策，增加了頁巖氣開發的經濟效益，調動了社會資本參與頁巖氣開發的積極性，促進了頁巖氣開發的規模化、商業化。

據 EIA 統計，美國參與頁巖氣開發的中小型企業的數量從2005 年 23 家發展到目前 7 900 多家，頁巖氣產量由 2007 年36. 61億m3增至2013 年323.24億m3。

1. 2. 2 多元競爭的市場格局

美國頁巖氣市場高度開放，允許大型油氣公司外的其他公司自由進入頁巖氣開發市場，投資主體多元化，即中小型企業推動技術創新，油氣專業公司提供專業化服務，大型油氣公司實現頁巖氣規模化發展。中小型企業作為美國頁巖氣開發市場的主導力量，在實現技術突破和商業化后，以提供專業服務的方式參與競爭，并以技術( 水平井加多段壓裂技術、同步壓裂技術、清水壓裂技術和深層地下爆破技術) 和設備專業化強等優勢，使得頁巖氣開發單個環節投入小、效率高、作業周期短、資本效率高。而大型油氣公司憑借長期性和投資能力的優

勢，通過收購、合資等多種方式，獲得頁巖氣開發權益，使頁巖氣開發市場迅速產業化、規模化。

1. 2. 3 市場化運營的管網優勢

天然氣管道建設運營是頁巖氣開發的重要構成環節，美國天然氣管道基礎設施發達，截至 2013 年，美國天然氣管道約 19. 8億km，占世界天然氣管道 69. 3，覆蓋美國本土 50 個州。20 世紀前，美國天然氣管道建設運營實行壟斷性經營; 1992 年美國政府頒布《FERC636 號法令》，強制要求所有管道公司提供公開準入服務，運輸服務從天然氣生產中剝離管道運營、定價實現完全市場化。

1. 2. 4 第三方準入機制

美國天然氣管道實行市場化運營，管道運營商只承擔共同運輸，無捆綁銷售權利。管網第三方準入機制，使頁巖氣生產商有權選擇管道運營商，減少社會資本參與頁巖氣開發的投資風險，促進參與頁巖氣開發的積極性。

2 中國頁巖氣開發現狀及問題

2. 1 現狀

中國頁巖氣資源多、分布廣、潛力大，據 2012 年國土資源局數據顯示，中國陸域頁巖氣資源潛力 134. 42萬億m3，可采資源潛力 25. 08萬億m3，主要富集在四川、渤海灣、鄂爾多斯、吐哈、松遼、塔里木、江漢、準噶爾等盆地。中國頁巖氣開發以中國石油、中國石化、延長石油的大型油氣企業為主。據國土資源部統計數據顯示，2014 年中國頁巖氣總產量13億m3，其中中國石化產氣10.81億m3，中國石油產氣1.07億m3。

大型油氣企業主導頁巖氣開發，造成頁巖氣開發市場投資主體單一，制約了頁巖氣開發的市場競爭，阻礙了中國頁巖氣開發商業化、市場化、規模化發展。而全面市場化改革，則推動社會資本參與頁巖氣開發。中國參與頁巖氣開發的社會資本指除傳統的大型油氣企業外的央企、國企和民營企業，通過合資合作、股權轉讓、項目融資等多種方式來參與。中國參與頁巖氣開發的社會資本分技術服務型和資本投資型兩類，資本投資型主要包括中國華電集團公司、中國中煤能源集團有限公司、華瀛山西能源投資有限公司等，技術服務型主要包括安東油田服務集團、北京泰坦通源天然氣資源技術有限公司等。

國家政策引導和市場需求，使社會資本參與頁巖氣開發的格局正初步形成。2011 年和 2013 年，國土資源部舉行兩次頁巖氣勘探許可證招標，在第二次招標中首次向社會資本開放，三個大型油氣公司無一中標，19 個區塊探礦權均為社會資本中標取得。

2. 2 問題

2. 2. 1 補貼力度不足

2011 年 12 月 31 日國土資源部正式將頁巖氣列為新礦種，中國在相關規劃中已將非常規油氣資源，特別是頁巖氣的開發利用視為重點，并于 2012 年起密集出臺了一系列政策。

盡管中國出臺一系列頁巖氣補貼政策，但明確性不夠，除《頁巖氣開發利用補貼政策》外，其他政策均未對補貼做出具體、可執行性的規定，政策無法落實。《頁巖氣開發利用補貼政策》雖對補貼金額做了具體規定，但存在補貼方式單一、補貼力度不足等問題。此外，中國頁巖氣開發雖有探礦權、礦產資源補償費、采礦權使用費等減免一系列優惠政策，但未針對社會資本參與頁巖氣開發出臺稅費優惠和補貼政策，使想進入頁巖氣開發的企業一直處于觀望狀態。

2. 2. 2 投資主體單一

目前，中國大型油氣公司在油氣行業形成自然壟斷，投資主體單一。頁巖氣優質資源的壟斷，使社會資本無頁巖氣可開采或在劣質區塊開采緩慢。以北京泰坦通源天然氣資源技術有限公司為例，雖投標獲得貴州鳳岡區塊的頁巖氣開發，但該區塊地質結構復雜，經濟效益不足，項目仍處于尋求合作伙伴階段。

中國現行投資主體單一，大型油氣公司掌握優質頁巖氣和核心開發技術，形成壟斷式經營，社會資本難以進入，制約了頁巖氣市場競爭機制的形成，阻礙頁巖氣開發。

2. 2. 3 管網設施建設緩慢

天然氣管道基礎設施不完善、運力不足，制約了中國社會資本參與頁巖氣開發。截至 2014 年，中國天然氣管道長度 4. 85萬km，僅占世界天然氣管道 3%。中國管道密度僅 0. 008 km·km-2，而美國管道密度 0. 009km·km-2、德國管道密度 0. 106 km·km-2、奧地利管道密度 0. 273 km·km-2。

2. 2. 4 缺乏第三方準入

中國天然氣管網壟斷性經營和缺乏第三方準入也嚴重制約社會資本參與頁巖氣開發。目前，三個大型油氣公司對油氣管道的建設、經營處于自然壟斷地位，且各自建設運營、互不開放。其中，中國石油經營全國 70以上的油氣管道。第三方準入機制的缺乏，使頁巖氣運輸受限，增加社會資本參與頁巖氣開發成本和風險。

3 中國社會資本參與頁巖氣開發對策

中國頁巖氣資源豐富，開發前景廣闊，在勘探開發的最初階段，已有社會資本進入，并呈積極發展態勢。借鑒美國經驗，結合中國頁巖氣開發的現實情況，從政策、體系及設施三方面提出社會資本參與頁巖氣開發的相關對策。

3. 1 加大補貼力度

2012 ～ 2015 年，中國對頁巖氣開發補貼標準為 0. 4元 / m3，與美國相比，補貼力度不足。因此，國家應出臺專門的頁巖氣開發補貼政策，從補貼的范圍、數量、條件等方面加大力度，吸引社會資本進入。

借鑒美國社會資格與頁巖氣開發的補貼經驗，結合中國對煤層氣開發的補貼經驗，進一步制定明確的補貼政策。頁巖氣開發前期，對頁巖氣勘探、技術開發進行財政補貼。頁巖氣開發進入商業化、規模化階段后，應減少或取消特殊補貼，而減免資源稅、所得稅、增值稅等稅收。

3. 2 創新投資形式

中國頁巖氣開發產業存在投資主體單一、大型油氣公司壟斷的問題，因此，應放寬市場準入標準，創造開放競爭環境，鼓勵中小型企業和民營企業等社會資本參與頁巖氣開發，實現投資主體多元化。國家應給予社會資本與大型油氣公司等同的投資地位，允許社會資本以合資合作、股權轉讓、項目融資等方式參與頁巖氣開發。社會資本參與頁巖氣開發過程中，應創新投資形式，豐富參與頁巖氣開發方式:

1) 與大型油氣公司合作。社會資本的參與，擴大了大型油氣公司的融資渠道，提供創新技術、服務等專業化服務，提高生產效率。

2) 企地合作。社會資本參與頁巖氣開發時，與當地政府合作，形成企地合作開發模式。當地政府為社會資本提供市場準入、財政稅費補貼以及政策保障; 社會資本的參與，為當地政府帶來高額稅收，拉動當地經濟。

3) 戰略外包。社會資本參與頁巖氣開發的最大問題在于缺乏核心技術，而頁巖氣核心技術又掌握在大型油氣公司和專業油氣服務公司手中，因此，社會資本進入頁巖氣開發領域初期可通過戰略外包的方式與專業油氣服務公司合作共同開發頁巖氣。

3. 3 加快管網建設

在現有天然氣管網基礎上，繼續以大型油氣公司作為投資主體建設長輸管道，鼓勵社會資本參與，共同管理運營。為有效利用社會資本，大型油氣公司應放寬合資公司自主權，自主決策、自主管理，充分發揮合資公司自主性。

2013 年，中國石油與泰康資產管理有限責任公司及北京國聯能源產業投資基金合作，共同引入來自保險、養老、金融等社會資本 400 億元，成立中石油管道聯合有限公司，并充分授權該合資公司自行運營多條油氣管道。

3. 4 建立第三方準入機制

加快建立第三方準入機制，實現管道市場化運營。2013 年，《天然氣基礎設施建設與運營管理條例》和《油氣管網設施公平開放監管辦法》的頒布，規定油氣管道非歧視性準入細則，為第三方準入機制的建立提供了規范。國家適時強制性引入第三方準入機制，規范商業運輸市場，能促進大型油氣公司利用富余能力為其他企業輸氣、代儲代銷。

4 結論

近年來，美國頁巖氣開發快速發展，由社會資本主導的頁巖氣開發在美國己實現商業化。中國頁巖氣開發尚處起步階段，在社會資本參與頁巖氣開發方面應借鑒美國成功經驗，并結合中國國情，在政策、體系及設施等方面提出了實現社會資本參與頁巖氣開發實現規模化、商業化的相應對策和建議。