2002年，在國務(wù)院頒布的《電力體制改革方案》(又稱電改“5號(hào)文”)中，為電力體制改革規(guī)劃了一條市場化的中長期路線：通過廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分離、競價(jià)上網(wǎng)四步改革措施逐步構(gòu)建起競爭性的電力市場。十二年過去了，在整個(gè)電力行業(yè)中，中國現(xiàn)有的電力行業(yè)格局基本維持了“五號(hào)文”改革規(guī)劃，只完成了“廠網(wǎng)分開、主輔分離”，而“輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”曾小范圍試點(diǎn)都均告失敗。

停滯了十年的電力改革，在日前終于迎來實(shí)質(zhì)性“重啟”。(2014年)11月4日，國家發(fā)改委稱，為探索建立獨(dú)立的輸配電價(jià)形成機(jī)制，推進(jìn)電力市場化改革，制定出了《關(guān)于深圳市開展輸配電價(jià)改革試點(diǎn)的通知》，建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系。

1電力體制改革背景

1.1電改歷史沿革

2002年2月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，決定啟動(dòng)以“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”為主的新一輪電力體制改革。原國家電力公司被拆分為兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和四大電力輔業(yè)集團(tuán)。

2003年3月，國家電監(jiān)會(huì)成立，開始履行電力市場監(jiān)管者的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分開”。

2003年7月，國務(wù)院出臺(tái)了《電價(jià)改革方案》，確定電價(jià)改革的目標(biāo)、原則及主要改革措施。電價(jià)被劃分為上網(wǎng)、輸電、配電和終端銷售電價(jià)。

2004年3月，電監(jiān)會(huì)和發(fā)改委下發(fā)《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直購電試點(diǎn)暫行管理辦法》。

2004年12月，國家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》。

2007年4月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》，總體思路為：深化電力體制改革要針對(duì)解決電源結(jié)構(gòu)不合理、電網(wǎng)建設(shè)相對(duì)滯后、市場在電力資源配置的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不夠等突出問題。

2009年10月。發(fā)改委和電監(jiān)會(huì)聯(lián)合制定《關(guān)于加快推進(jìn)電價(jià)改革的若干意見(征求意見稿)》，明確改革的必要性，確定改革目標(biāo)和原則，并提出電價(jià)改革的七個(gè)重點(diǎn)任務(wù)。

2010年，中央多部委叫停地方“直購電”試點(diǎn)。

2011年9月，由兩大電網(wǎng)公司剝離的輔業(yè)與4家中央電力設(shè)計(jì)施工企業(yè)重組形成中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司、中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司，標(biāo)志中國歷時(shí)多年的電力體制改革終于邁出電網(wǎng)主輔分離改革的重要步驟。

2014年上半年，安徽、江蘇、江西等十多個(gè)省重啟“直購電”試點(diǎn)。

2014年6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，習(xí)總書記說道，電力系統(tǒng)中長期以來調(diào)度與輸配電合二為一，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，是“政企不分”的典型體現(xiàn);能源領(lǐng)域應(yīng)進(jìn)行革命，還原能源的商品屬性，在電、油、天然氣等等領(lǐng)域價(jià)格機(jī)制不清晰，應(yīng)進(jìn)行改革由市場決定能源價(jià)格。抓緊制定電力體制改革的總體方案。

2014年10月，深圳發(fā)布《深圳市輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案》，拉開新一輪電力改革。

1.2十年電力改革評(píng)價(jià)與影響進(jìn)程的原因

“5號(hào)文”的頒發(fā)已有十余年，初步建立了中國競爭性電力體制，大幅提高了電力產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率，顯著提高了電力產(chǎn)業(yè)、特別是發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)效率，應(yīng)對(duì)了中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需求;但是整體而言，電改進(jìn)程緩慢，成效不盡如人意，主要原因是：

(1)外部環(huán)境及條件發(fā)生較大變化

一是對(duì)我國能源消費(fèi)情況和環(huán)境約束狀況估計(jì)不足，二是2002年開始出現(xiàn)的大面積和結(jié)構(gòu)性電力短缺問題使電改受到一定影響。

(2)“5號(hào)文”在整個(gè)社會(huì)上并未達(dá)到完全共識(shí)

人們多在是否充分考慮我國體制及國情?是否簡單的“引入競爭”、“垂直分割”?改革是否一步到位?等三個(gè)問題引發(fā)廣泛討論。

(3)對(duì)電改存在問題缺乏解決思路

“5號(hào)文”的制定，其頂層設(shè)計(jì)能力嚴(yán)重不足，對(duì)電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)及各地區(qū)的差異欠缺考慮，實(shí)行一刀切。

(4)需考慮如何滿足電力系統(tǒng)節(jié)能減排要求

近年來，電力系統(tǒng)節(jié)能減排要求近年越來越突出，國際經(jīng)驗(yàn)表明，以“垂直拆分”和“引入競爭”為主線的電改模式不利于節(jié)能減排，為社會(huì)提供普遍服務(wù)也受到明顯影響。

2國外電力體制改革的模式

2.1法國電改

法國在開放電力市場的同時(shí)，卻在很大程度上保留了原有的價(jià)格體制，事實(shí)上形成了電價(jià)的“雙軌制”。

以居民用電戶為例。2007年以后居民用戶確實(shí)可以自由選擇當(dāng)?shù)厝魏我患夜╇娚痰姆?wù)。從表面來看，各個(gè)供電商提供的套餐大同小異，電費(fèi)水平相差不大。然而，從價(jià)格形成機(jī)制來看，如果選擇法國電力公司(EDF)以外的供電商，電費(fèi)均為市場價(jià)，有一定的不確定性;而EDF的電費(fèi)屬于“監(jiān)管價(jià)”，與改革前的EDF的電價(jià)形成機(jī)制一脈相承。雖然號(hào)稱“監(jiān)管價(jià)”，但實(shí)際上并不受法國能源監(jiān)管委員會(huì)的控制。法國政府對(duì)電力改革中保留“監(jiān)管電價(jià)”的原因是這樣解釋的：由于法國核電的競爭性，法國電價(jià)一直低于歐洲平均水平;而核電資產(chǎn)則是幾十年來法國納稅人“供養(yǎng)”的，不能因?yàn)闅W盟電力市場一體化而使法國消費(fèi)者承受與其他歐洲國家一樣的高電價(jià)。然而，“監(jiān)管電價(jià)”的存在事實(shí)上維系了EDF的壟斷地位，對(duì)其他供電商而言很不公平，更與電力改革和市場化的目標(biāo)相悖。

因此，2010年起法國又啟動(dòng)了新的一輪電力改革，這一次改革的對(duì)象就是“監(jiān)管電價(jià)”，但依然是一個(gè)漸進(jìn)的過程。針對(duì)EDF與其他供電商在銷售市場上不平等地位的問題，法國政府還推出了一個(gè)“在監(jiān)管條件下獲取歷史核電”(簡稱ARENH)的特殊政策，有效期一直到2025年。其初衷是讓市場上與EDF競爭的供電商也能分享法國核電的歷史資產(chǎn)所帶來的低價(jià)電源，而不只是運(yùn)營法國核電廠的EDF一家“自發(fā)自用”。

總體來看，法國電力改革并不到位，市場化名不符實(shí)。法國電力公司雖然不再是法律意義上的壟斷企業(yè)，但是卻保留了事實(shí)上的壟斷地位。法國能源監(jiān)管委員會(huì)的“獨(dú)立性”有限，在事關(guān)重大的電價(jià)方面只有“建議權(quán)”，政府那只看得見的手依然在發(fā)電、輸配電和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)操縱價(jià)格。因此，法國的電力改革飽受歐盟批評(píng)，認(rèn)為法國是歐盟成員國中電力市場化程度最低的國家之一。

2.2電力改革的日本模式

日本的地域性發(fā)送配售垂直一體化體制，曾被視為是“壟斷”與“市場化”的完美結(jié)合，但在2011年“311大地震”之后，被證明這一模式在應(yīng)對(duì)特大緊急意外時(shí)存在缺陷。這自然激發(fā)了日本國內(nèi)醞釀新一輪電力改革，預(yù)計(jì)這一計(jì)劃最遲將在2015年左右展開，耗時(shí)約5年，這將是日本自1950年代以來對(duì)電力行業(yè)最大范圍的重組。這一輪改革的長期走向是自由化和市場化，中期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“發(fā)送電分離”，日本內(nèi)閣近期已同意將實(shí)施發(fā)電與輸配電領(lǐng)域分離，并開放民用電力的市場競爭。

“改革必須結(jié)合國情”，日本的電力改革模式恐怕無法照搬到中國，但改革手法往往存在相通之處，其在改革過程中堅(jiān)持定性與定量分析相結(jié)合的方式就著實(shí)值得借鑒。所謂“定性”，也就是定義改革的性質(zhì)，電力改革是堅(jiān)持國有還是私有，堅(jiān)持政府控制還是走市場化道路，這是一個(gè)根本性的問題，這一問題不解決，電力改革就將停留在“治標(biāo)不治本”的階段。而日本的電力改革是以自由化和市場化為目標(biāo)。在電力行業(yè)內(nèi)部引入民間競爭的改革，長期都受到擁有巨大政治影響力的電力巨頭阻撓，但福島核電站事故令電力巨頭的游說能力大為削弱，在定價(jià)問題上也面臨極大壓力。

同時(shí)，由于能源資源匱乏，日本政府對(duì)待電力市場化改革的態(tài)度也非常謹(jǐn)慎，即在保證有穩(wěn)定投資和可靠電力供應(yīng)的前提下進(jìn)行改革。每次實(shí)行電力市場化改革之前都會(huì)對(duì)“電力法”進(jìn)行修改，隨后才實(shí)行相關(guān)改革。在售電側(cè)市場放開過程中，日本于1999和2003年兩次修改電力法，于2000和2004年才開始實(shí)施相關(guān)的改革內(nèi)容，確保了電力市場化改革的權(quán)威性、合法性。這顯然符合日本資源依賴進(jìn)口、九大區(qū)域電網(wǎng)之間不存在資源優(yōu)化配置的特點(diǎn)。

其次，所謂“定量”也就是在改革時(shí)堅(jiān)持從事實(shí)、數(shù)據(jù)出發(fā)。業(yè)內(nèi)普遍評(píng)價(jià)，日本是目前唯一對(duì)電力改革的各種模式做過量化分析的國家，在討論日本電力改革時(shí)，日本電力中央研究所對(duì)電力公司垂直一體化體制的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行過定量分析。結(jié)果表明，相對(duì)于廠商分離體制，發(fā)送電配售一體化體制可以節(jié)省4%-14%的費(fèi)用(家庭電力公司平均為9%)，這一量化分析結(jié)果在日本選擇電力改革方向時(shí)起到重要的決策參考作用。

同時(shí)，日本的電力改革也是電力法與時(shí)俱進(jìn)的過程。1991年至2002年，日本就對(duì)1947年制定的《禁止壟斷法》進(jìn)行了一系列大修改，被視為屬于自然壟斷行業(yè)的鐵路、電力、燃?xì)狻⑼ㄐ诺刃袠I(yè)引入了競爭機(jī)制。在這一大背景下，日本又對(duì)《電力事業(yè)法》進(jìn)行了3次修改，這一切努力都讓電力市場化改革不斷地深入。