2014年底，遼寧省阜新礦業（集團）有限責任公司恒大煤業公司礦井發生重大煤塵爆炸燃燒事故，28名礦工的生命逝去。

阜新平安醫院是專門收治礦難受傷礦工的醫院，上次礦難傷員還未出院，新礦難傷員又已入院。近10年來，阜新至少發生過12起大小礦難事故。

早在2001年，阜新就被國務院確定為全國第一個資源枯竭城市經濟轉型試點市。轉型規劃期15年，2015年是最后一年。

轉型期易逝，阜新卻仍然沒有完全擺脫"黑色"魔咒。平安醫院和礦難傷者目睹著這座資源枯竭城市的轉型之痛。

根據國務院印發的《全國資源型城市可持續發展規劃》（2013?2020年），目前全國共有資源型城市262個，其中69個城市（縣／區）被先后確定為資源枯竭型城市。中央財政給予這69個城市轉移支付資金支持。

這只是中國區域發展政策的一小部分。

改革開放以來，為激活地方和市場活力，中國采取了區域非均衡發展戰略，包括經濟特區、分稅制改革、梯度開發、主體功能區等一系列政策陸續推出，極大釋放了地方經濟發展的活力。

1996年，"九五"計劃綱要專設"促進區域經濟協調發展"一章，系統闡述了此后15年國家的區域經濟發展戰略。但其后區域發展中暴露的大城市病、重復建設、過度開發、生態失衡、貧富差距等問題日益嚴重。

針對此，"十一五"規劃建議中提出實施區域發展的總體戰略，《全國主體功能區規劃》和《國家新型城鎮化規劃》也分別于"十一五"和"十二五"期間陸續出臺，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動、公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局。

長期以來，地方發展遵循比較優勢策略，充分發揮本地優勢資源，取得了令人矚目的成績。但地方政府傾向于追求GDP增長，忽略區域長期持續的發展利益，目光短視，導致產業結構單一、市場隔離、資源分散，缺乏合理的區域產業分工，行政區與經濟區之間的矛盾突出。如我國新能源汽車發展受制于地方政策，即被視為負面典型。

優化經濟發展空間格局，就要打破地區封鎖和利益藩籬，全面提高資源配置效率。目前已有多個省區市將區域合作規劃列入"十三五"重點研究方向。在經濟新常態背景下，區域合作成為各地謀求持續增長的一大方向。

但從中央頂層設計到地方能動發展，仍存諸多掣肘和難題。諸多區域發展模式，既成就了當前的增長奇跡，又成為新一輪發展亟待修正的問題。

新一輪改革需要激活地方發展動力，改變過去"等靠要"及"輸血型"的政策扶持思路。同時需要加快促進產業結構協調發展，形成跨區域資源開發與利益補償機制、區域貿易及市場一體化、區域基本公共服務均等化等環境。

而這一切，都有必要對現有區域發展中存在的問題抽絲剝繭，厘清原因，找到癥結。為此，《財經國家周刊》記者分多路采訪調研，持續數月，發現諸多區域發展中的老難題，新問題。

衰退還沒有得到明顯緩解

資源枯竭城市轉型問題是世界各國經濟發展中都經歷過或正在經歷的突出問題，例如德國魯爾礦區和法國洛林礦區。1980年代以來，越來越多資源豐裕的國家或地區也陷入增長陷阱，被學界稱為"自然資源的詛咒"。

中國的不少城市是因資源而建。如果不是長江以南最大的煤田，恐怕就沒有貴州六盤水市在中國版圖上的出現。如果沒有勝利油田和遼河油田，可能就沒有山東東營和遼寧盤錦設市。

但隨著資源的枯竭，增長后勁也如同一個個礦井被逐步掏空。留給這些城市的，往往是生態環境惡化、經濟嚴重衰退、貧困人口增多，且多年難以得到根本緩解。

記者所到之處，資源枯竭城市大都有些"底色"，如煤城多呈黑色，而水泥城則眼飄褐灰。城區煙囪林立、廠房遍地，懸空管道和分割交叉的鐵路、公路道口縱橫交錯。

由于過去多年粗放式開發導致的環境污染和生態破壞問題，轉型多年仍難以徹底恢復。如云、貴、川、鄂等地區硫鐵礦山的土磺產區，其排放的廢氣已成為嚴重的社會公害。一些煉磺礦區周圍寸草不生、魚蝦絕跡，在礦山一帶還形成酸雨，造成森林及農作物成片死亡。遼寧撫順三個露天礦開采剝離物堆積形成的排土場，在露天堆積條件下，棄渣中產生的異味氣體，讓人備感不適。

水源重金屬污染是一些資源型城市存在的現象。如山西省平均每挖1噸煤就損耗2.5噸水，地下水資源破壞面積達2萬平方公里，致使山西省直到2014年仍然不得不在全省范圍內強制實行最嚴格水資源管理制度。

廣東韶關從1970年代開始成規模開采金屬礦產，且以剝采方式為主，導致水土流失嚴重，重金屬元素隨泥石流沖入河流，北江支流馬壩河、湞江、滃江受韶關冶煉廠鎘、鉈污染嚴重。

2012年韶關僅仁化縣董塘鎮4個村，就有160名兒童陸續被查出血鉛超標。轉型多年，仁化縣凡口山鉛鋅礦周邊地區仍被界定為重金屬污染區。

環境改善難是結果，產業轉型難則是資源枯竭城市難逃發展困境的成因。資源枯竭城市產業結構以二產為主，一、三產業發展滯后，長期難以超越對資源的高度依賴。

2014年，新疆克拉瑪依市第二產業增加值占到GDP的84.9％，第一和第三產業占GDP比重為15.1％。由于工業增長乏力，導致全年GDP僅同比增長1.5%。克拉瑪依與烏魯木齊市的工業總產值差距不大，可第三產業的發展規模還不足烏魯木齊的1/10。

2012年，遼寧撫順重工業比重達89.7%，黑龍江七臺河煤炭工業占工業總產值的比重達到80%以上，石油城市大慶和東營，采油和石油加工兩者合計分別占兩市工業總產值的93%和86%。

值得注意的是，2011年全國采礦業增加值占工業增加值比重已降至14.4%，到2012年又回升到18.1%。2013年和2014年占比雖有所下降，但仍保持著正增長。

在資源枯竭型城市中，50%以上的企業屬于資源企業，如克拉瑪依、盤錦、東營發展石油石化企業，撫順、淮南、六盤水的龍頭是煤炭企業，鞍山、包頭、攀枝花是鋼鐵企業，南平、贛州、白銀的有色金屬企業以及景德鎮的陶瓷企業，等等。

資源企業中，又以國企為主。以大慶、六盤水、東營和伊春為例，國有及國有控股工業總產值比重分別達到92%、91%、85%和70%。

與產業結構單一相伴隨的，是就業結構的單一。

在礦業開采初期，以礦產資源開采加工為主的采掘業、制造業的從業人員比重都很高，職工就業集中于某一二個行業。例如，2012年新疆克拉瑪依和浙江湖州的第二產業就業人口約占全部就業人口的50%；黑龍江大興安嶺地區和七臺河市的采礦業從業人員數占工業從業人員數的比重分別達81%和69%。

單一的就業結構一旦遇到資源型產業出現衰退，大批職工下崗就難以避免。如果社會保障不到位，部分居民生活就很艱難，社會不穩定因素增多。阜新市經濟轉型辦公室的一份資料顯示，2000年，阜新曾在一年內發生過4次攔截國家鐵路事件，封堵市區主干道事件12起。遼寧省公安廳曾將阜新列為該省"最不穩定的地區"。

"國有企業占比大，民營經濟不發達，吸納就業能力就更加不足，再就業水平普遍偏低。"中國科學院地理科學與資源研究所研究員張文忠接受《財經國家周刊》記者采訪時說，這些城市的貧困人口明顯高于一般城市，且呈現出貧困集中和代際傳遞的特征，使得民生問題在資源枯竭城市表現更為突出。

路徑依賴陷阱

自2007年國家開始下達用于推動轉型的轉移支付資金以來，各資源枯竭城市有針對性地做了一系列的努力，包括對失業民眾再就業的促進、利用國家援助資金進行城市建設、通過棚戶區治理等措施改善民生、進行生態環境治理，等等。

"少部分城市轉型效果較好。"張文忠說。轉型包括延伸上下游及相關產業鏈，或扶持發展非資源性產業。

在調研中，湖北黃石是延伸原有資源型產業鏈的典型。通過改制傳統資源型企業，引入外部資本，從粗加工到精深加工，直至生產成品，黃石建成全國最大的特鋼、鋼管和模具鋼產業基地、中部地區最大的銅壓延加工產業基地。

河南焦作是退礦進入第三產業的成功案例。其接替產業中的旅游業已經發展到成熟階段，作為支柱的云臺山旅游收入超過了少林寺，成為河南省收入最高的旅游目的地。

此外，寧夏石嘴山通過矸石山改造、沙湖治理打造"塞上江南"；安徽淮北因采煤塌陷，將塌陷區或復墾種植、或深水面養殖，當地人自我調侃"煤城變水城，礦工變漁民"；而甘肅玉門則直接搬遷到其他地方。

相比而言，東北地區轉型效果難稱佳。張文忠感嘆說，"這是近兩年一個顯著特點。"

資源枯竭城市與全國總體水平的差異主要體現在一產偏高、二產強勢，三產過低，其中東北地區主導資源采掘（伐）業總產值占工業總產值比重最高，阜新、伊春、大興安嶺等地區的接替產業發展能力堪憂。

以2012年數據為例。比較城市城鎮居民收入水平，東北地區城市最低，為18139元；其次是中部和西部地區，分別為21526元和21964元；東部地區最高，為23072元。

比較城市棚戶區改造完成比率，中部最高為41.76%，其次是西部和東部，分別為29.20%和19.40%；東北最低，為12.03%。

分類別看各城市歷史遺留損毀土地復墾率，中部地區最高，為17.46%；其次是東部和西部地區，分別為13.95%和11.22%，東北地區最低，為8.78%。

從污染綜合整治來看，西部地區最高，中部地區次之，東部和東北地區較差，甚至出現了污染物排放量增加的情況。

尤其是自2013年以來，東北經濟增速明顯落后于其他經濟板塊。2014年，在31個省區市中，黑龍江、遼寧、吉林的經濟增速均落后于7.4%的全國平均水平，位列倒數第2、3、4位。一些資源型城市一度出現負增長。

"東北地區的資源型城市非常集中，由于東北解放早，開發早，開發力度大，資源枯竭城市的歷史包袱相對較重。"國務院振興東北辦原副主任宋曉梧接受《財經國家周刊》記者采訪時說，雖然資源枯竭城市都在國家扶助下進行轉型，但其資源枯竭后所面臨的困難卻深淺不一。宋曉梧也是參與制定我國第一批資源枯竭城市政策的負責人之一。

在東北的采訪中，以黑龍江鶴崗、七臺河和遼寧阜新為例，總能從任何一個角落找到和煤礦、礦工絲絲縷縷的聯系。"矸石堆成山，黑水任意流，塌陷坑成串，處處冒黑煙"，這些都還沒根本性改變。人們習慣于通過煙囪里冒著的白煙判斷風向。出租車、三輪車司機多是煤礦下崗職工。

在阜新，街頭巷尾的談資很多與采礦有關。如吉普車"如同電影特技鏡頭般"在路面消失，孩子走著走著掉進廢坑道里，整座房子會突然"轟隆"一聲，半陷入地下。市民們都知道地下是空的，但不知道具體哪個位置空到什么程度，生怕腳下的土地突然塌陷。

2014年的冬天，一些在鶴崗，煤礦上干了大半輩子的礦工們，仍在擔心下崗厄運會落到自己頭上。重組了鶴崗、雞西、雙鴨山和七臺河"四大煤城"的黑龍江龍煤集團，遭遇持續虧損欠薪、資金鏈瀕臨斷裂、礦井枯竭等諸多難題，成為地方政府的心病。自2013年中國煤炭市場由巔峰開始走下坡路，龍煤集團有的下屬公司數月發不出工資，困難持續了兩年之久。

龍煤集團鶴崗分公司一位負責人告訴《財經國家周刊》記者，龍煤集團約有24萬在職職工、18萬離退休職工。"轉型這些年來，一直跳不出原有產業發展的束縛，總以為發展其他行業風險大，變就有風險，不愿意痛下決心進行改革，企業辦社會的拖累也至今沒有解決。"內部人士甚至自己開玩笑說，當地的改革還處在"石器時代"。

龍煤集團也在嘗試關?？萁叩V井、剝離供水供熱和醫院、發展發電和煤化工等接續產業以及精簡人員，但這無異于動一場"大手術"。"相當一部分資源城市錯失了幾年前轉型的最佳時機，如今轉型難度更大，成本更高。"宋曉梧說。

在調研中記者也感受到，一些部門和民眾在計劃經濟體制下所形成的"等靠要"思想依然較濃，凡事希望依靠國家和政府解決，這種思想在相當程度上阻礙了轉型進程。

歷史欠賬太多

張文忠分析認為，資源枯竭城市轉型難，"歷史原因不可忽視"。

首先多數資源枯竭城市地理位置不好。資源型城市是在資源開發利用的基礎上形成的，有別于因政治因素、交通條件、商業發展等作用形成的城市。許多資源型城市位于內陸邊遠荒漠地區，地理環境偏僻閉塞，受地形條件約束較大，基礎設施建設成本高，交通運輸發展嚴重受阻。

如云南昆明東川區主城和四方地工業園區之間，交通等基礎設施建設明顯不足，處于公路、鐵路網建設的死角，區內與區外聯系和溝通的難度較大。

其次，由于資源型城市大多因采礦而設立，城市的生產和生活長期圍繞廠礦進行，城市建設服務于資源開采加工產業的發展，居民生活物資以計劃調撥為主，城市功能發育不完全，不是一個完整的城市形態。

"服務業相當脆弱，比全國三產比重低10%以上。"張文忠說，比如撫順，因離沈陽太近，大部分城市功能曾經被沈陽取代。

調研中記者發現，資源枯竭城市城區與礦區往往相分離。雖然一些城市在轉型過程中開發了城市新區，但老城區、老礦區仍然面積很大，形成了工礦區、老城區、開發區并立的格局。比如阜新市區有一條河叫"細河"，河床將市區分為兩個完全不同的世界：北面是行政區和商業區，高樓林立，都市時尚；南面是礦區，煤灰四起，多是老舊平房，棚戶連片。一城兩重天、三重天是資源枯竭城市的常見情景，對比鮮明。

阜新海州露天煤礦，這座占地7平方公里、300多米深的礦曾是阜新人的驕傲。火車可以旋轉而下，挖出的煤輸送全國各行業，阜新因此被譽為"共和國的發動機"。1960年版的5元人民幣上，就是海州露天煤礦和一臺電鎬的圖案。如今，海州露天煤礦卻像一塊巨大的城市傷疤，盤踞在阜新市區南端。甘肅白銀市的白銀公司因盛產銅礦也被稱為"共和國長子"，解放軍過去用的子彈，三發中就有一發來自白銀產的銅。

在宋曉梧看來，資源枯竭城市有太多的歷史欠賬。"這部分歷史欠賬不能全靠市場解決，需要由政府主導解決。"

宋曉梧認為政府的這種主導并不屬于"越位"而屬于"對不到位的扭轉"，"這些欠賬都交給市場管，哪個企業管得了？"

"從長遠來看，中國要推動資源型城市轉型，肯定要讓市場發揮作用，但歷史欠賬是很難靠市場解決的。"宋曉梧說。資源型城市轉型并實現可持續發展，并非一朝一夕可以完成。德國的魯爾地區從1960年代推進轉型以來，已經發生了很大變化。但從失業率來看，德國魯爾地區的失業率在全德國仍然最高。"別說是資源枯竭城市，就是許多非資源城市的結構轉型調整都很難。"宋曉梧說。

采訪中，多位資源枯竭城市轉型辦負責人告訴記者，國家給的轉型期是8年，恐怕8年之后，還有未盡的轉型工作。

"50多年來，白銀曾以其寶貴的原材料支撐了國家眾多建設項目，創造了銅硫產品產量和產值利稅連續18年全國第一的輝煌業績，現在我們希望再給18年的政策支持。"白銀市發改委主任王祿邦接受《財經國家周刊》記者采訪時說，他們希望再用18年緩解城市基礎設施建設、棚戶區改造、民生保障和環境治理等問題，確保在還清"舊賬"的同時不再欠下"新賬"。

體制機制病理

除了歷史欠賬，資源枯竭城市轉型緩慢有著深刻的體制機制原因。

資源型城市大都形成或興起于特殊的工業化背景，是為保證國家工業化發展需求，這樣形成的城市是計劃配置資源的產物。"計劃經濟條件下發展起來的資源型城市相比其他城市，更依賴計劃經濟體制，舊體制、舊模式、舊觀念慣性更大。"宋曉梧說。

以黑龍江林區為例，森工類資源城市由于天然林資源保護工程的限制，其森林采伐受到嚴格限制，資源枯竭程度很深，并且其地處偏遠，氣候條件惡劣，生產環境差，經濟再生能力弱，故而轉型效果較差。黑龍江省一名轉型辦人員告訴記者："黑龍江的林業管理有著'三方四國'的說法，國家林業局、黑龍江森工集團、黑龍江省林業廳各管一片林區，而伊春作為全國唯一的林業資源型城市經濟轉型試點，又是另外一'國'。體制復雜且不順。"

體制機制僵化，帶來思想不解放。這造成一些資源枯竭城市在轉型中對自身的認識不足，思路不清，發展定位不明晰。"這么多年轉型下來，現在首要仍是要解決對自身認識不到位的問題。"張文忠說。

采訪中，多位地方轉型辦負責人告訴記者，他們曾經認為轉型主要靠招商引資，招來什么發展什么。而一些城市都曾"饑不擇食招來過騙子企業，不少企業以招商引資名義跑馬圈地，或等地價漲了賣給政府，或轉變土地性質用來發展房地產，或把土地拿到銀行去貸款。"

阜新為發展其他接續替代產業，就走過彎路。2001年阜新被確定為資源型城市經濟轉型試點市后，邁出嘗試性一步，方向是發展現代農業和農產品精深加工業。但是，由于資金瓶頸和農業發展特性，農業產業化道路走得并不很順暢。接著，阜新又借著"風口"優勢發展風電。幾年間，風電遍地開花，到處可見高大的風車在轉動。此外，阜新還曾拉來巨資，試圖在化工、紡織和電子等行業有所作為，最后都不了了之。

2008年，阜新宣布建立中國北方最大的皮革城。然而，皮革城剛剛成立就受到國際金融危機的沖擊。2008年11月，旅游又成為阜新經濟轉型的"另一條腿"，"打造世界級工業遺產旅游城市，阜新應大有可為"的口號喊了一段時間。阜新的轉型在摸索、挫折中輪回，前景忽明忽暗。

決定資源枯竭城市能否成功轉型的重要因素，還包括當地能否妥善處理與中央企業、省屬企業的關系。

由于大多數資源型城市都是依托1-2個大型資源性企業形成，在城市發展初期，無論是石油、煤炭、冶金還是森林工業城市，基本上都是采用政企合一的管理體制，企業與城市之間是同一個利益主體。資源型城市的上學、就醫、稅費、債務、離退休人員等多個方面的社會負擔主要由企業來承擔。

另一方面，一些礦企直接隸屬于中央企業，企業領導級別和地方黨政領導級別一樣，甚至更高。政府作為北方的管理主體，卻難以參與這些產業和企業的生產要素配置。企業所得稅上繳中央或省財政，對地方財政的貢獻不大。

甘肅白銀有30萬人，其中白銀公司15萬人。當地流傳著"白銀廠好，白銀艷陽高"的段子。意即國企日子好過，大家都好過。當白銀公司因資源枯竭陷入困境時，城市發展也受到巨大影響。在轉型初期，有人提出放棄白銀公司。最后達成一致，必須救活，否則這十幾萬人怎么辦？政府陸續投資數十億元解決企業管網陳舊、節能減排、酸霧等問題，把白銀公司的醫院、學校、城區供水、供暖等企業辦社會職能全背過來。

"不跟企業討價還價。讓企業輕裝上陣，盡快走出去。國企轉型好了，地方政府就沒負擔。"白銀市發改委主任王祿邦說。2013年，白銀公司跨國經營指數達到24.7%，在中國跨國公司中排名第21位，形成全球資源配置格局。而白銀市內，有色金屬深加工及新材料、化工、能源及高載能3個千億元產業和裝備制造、陶瓷建材、農畜產品深加工、生物制藥4個百億元產業，作為接續替代產業勢頭迅猛。

"白銀實現轉型，就在于國有企業通過深化改革成功轉型，地方政府卸下了大企業的包袱。"王祿邦說。