中共十八屆四中全會即將召開，本網邀請國內著名法學專家，對本次會議備受關注的依法治國主題進行系列獨家解讀。今日推出的主題為《專家解讀環保法律保障：完善環境立法嚴格法律責任》，解讀人為蘇州大學王健法學院副教授、中國環境科學學會環境法學分會委員馮嘉。

環保法概況——數量世界第一成環境立法大國

我國生態環境狀況日益惡化是近些年來政府和人民群眾普遍關心的問題，很多人寄希望于發揮法律保障機制在環境治理中的積極作用。自1979年《環境保護法》（試行）誕生以來，經過三十多年的發展，我國已經形成了較為完善的環境法律法規體系，對各類環境要素及各類污染源基本上都進行了較為系統的法律規制。僅從立法數量上來看，我國有關生態開發與環境保護的法律、法規和規章的數量已經躍居世界第一，成為名副其實的環境立法大國。但實際情況似乎卻是環境立法數量越多，環境質量就越差。法律的不斷更新難以抑制日益嚴重的環境狀況，環境保護的法律保障機制似乎失去了本應具有的作用。筆者認為，為了應對我國日益嚴重的環境污染與生態破壞現狀，環境立法的數量當然是多多益善，但環境立法質量不高、環境法律實施機制不健全這兩個問題卻極大地削弱了法律保障機制在環境保護中的作用。今后我國環境保護法律保障機制的完善需要著重從提高環境立法質量和理順環境法律實施機制這兩個方面著手。

環保法現狀——環境法律法規立法質量仍需提升

環境監管目標的設定須進一步明確化和嚴格化。由于環境資源對經濟發展具有巨大的支撐作用，因而在以往偏重于經濟發展的發展模式中，環境立法對環境保護目標的設定一般都不太嚴格，甚至是不明確的；再加之環境監測技術及環境執法能力的掣肘，以往的環境法律法規一般僅對監管對象實施污染物排放的濃度控制。一個城市如果僅有兩家污染企業，每家污染企業都按照法律規定的濃度標準排污，當然不會有大的環境污染。但現在的情況卻是，這一個城市很有可能有二十家甚至是兩百家污染企業，即便每家企業都嚴格按照濃度標準去控制自己的污染物排放濃度，最后排放的污染物總量也是相當可觀的，這往往嚴重超越了當地生態環境的承載能力，嚴重的環境污染便成為不可避免的現象。在這種經濟發展的強勁態勢下，如果我們不改變環境立法的管理思路，在對污染源監管的目標設定上仍固守三十年前的濃度控制標準，再多的環境立法也無濟于事。因此，提升我國的環境立法質量，應當首先將對污染源進行控制的管理目標由濃度控制轉變為更加嚴格的總量控制，對每一個污染源的污染物排放總量進行嚴格把控，確保各污染源排放的污染物總量不超過環境承載能力。

實行污染物排放總量控制，即可以減少污染物的排放，也有利于對我國產業結構和能源利用結構的轉換形成倒逼機制。我國較多地區的產業結構和能源利用結構不合理，經濟發展效率低下，長久以來經濟發展幾乎完全建立在無度利用環境紅利的基礎之上。產業與能源利用結構調整雖然已開展多年，但似乎收效甚微，許多地方仍然鐘情于對水泥、石化等重污染行業的投資，仍然擺脫不了對煤炭資源的依賴。究其原因，是因為環境紅利仍未耗盡，重污染行業仍然能夠帶來巨額經濟收益。在此情況下，讓企業和地方政府自覺轉換產業結構和能源利用結構，是缺乏較大的推動力的。但如果對污染物排放實行嚴格的總量控制，對超過總量排放污染物的企業和地方政府實施嚴格的處罰措施，則意味著污染物排放總量將成為促進產業和能源利用結構轉型的巨大推動力。這樣做雖然在短期內會使GDP的賬面數據有所減少，但對經濟發展質量的穩步提高是非常有利的。

環境監管對象的范圍要進一步擴大。由于國土面積廣大、污染源數量眾多，以往我國的環境執法不可能做到面面俱到，只能選擇重點行業、重點地區或重點污染企業開展環境監管活動。這種環境執法方式雖然有利于集合優勢執法力量解決重點和突出的環境問題，但卻忽視了對普遍存在的中小污染源的監管。目前，中小污染源已成為我國極端環境事件頻發的重要原因，如近幾年來被社會公眾普遍關注的霧霾問題。霧霾的成因極其復雜，構成霧霾的主要一次污染物是硫氧化物、氮氧化物、氨鹽、有機物、炭黑和重金屬等。在這其中，我國最近幾年通過實施《大氣污染防治法》，主要控制的是硫氧化物即二氧化硫，而且主要控制燃煤電廠的二氧化硫排放，因此我國的燃煤電廠脫硫做得比較好。但是法律并未對燒散煤的行為進行有力控制，數量眾多的小型企業的二氧化硫和粉塵排放就基本失去了控制。此外，《大氣污染防治法》規制的重點是燃煤電廠和大中型企業的二氧化硫排放，但卻沒有強制要求污染企業采取必要的脫硝措施，也就是沒有嚴格控制企業的氮氧化物排放。再加上飛速增長又難以有效控制的機動車保有量，也對氮氧化物的排放做出了積極的“貢獻”。因此在我國氮氧化物的排放也基本處于失控的局面。而氮氧化物又是形成的霧霾天氣的重要原因。在這種立法背景下，如果不對法律監控對象的范圍進行進一步擴大，仍然僅固守著所謂的“重點污染企業”和“重點污染物”，制定再多的環境法律法規也無濟于事。因此未來我國環境立法應當盡可能地擴大環境監管對象的范圍，這是提升立法質量、確保法律實施成效的重要手段。

環境監管手段要進一步創新。我國的環境立法一向具有重行政管理、輕市場機制的特征。政府行政手段具有便捷、高效、直接的優勢，是國家開展環境監管的必要手段，但不能成為唯一手段。因為相較以產權交易為基礎的市場機制手段，通過行政手段治理環境問題的成本支出往往較大，且行政手段易存在執法信息獲取困難和不可避免存在“人情執法、關系執法”等問題。在地方環保部門難以擺脫地方經濟發展利益束縛的前提下，僅依靠行政手段規制環境問題存在著明顯的先天不足。因此，環境立法需要更加重視市場機制在環境保護中的積極作用。以“排污權交易”為代表的市場機制可以最大化地將污染物排放這種外部性問題內部化為企業的自身問題，不僅可以使環境污染這種本由社會公眾承擔的環境成本內化為企業自身的生產成本，還能使企業可以通過積極治理污染物排放行為而獲得相應收益。這無疑是用經濟刺激的手段解決環境問題的有益嘗試。

法律責任要進一步嚴格化。以往我國的環境法律法規在法律責任部分的規定都是比較“羸弱”的，集中體現為法律不愿對污染企業施加嚴厲的處罰措施。在經濟發展的強勢大背景下，立法者總是自覺不自覺地為企業的生存發展擔憂，光恐怕嚴厲的處罰措施會影響企業的正常發展。接下來可能會出現的局面可能是立法者更加不愿意看到的：企業破產、大量工業失業、社會秩序的穩定受到嚴重威脅、地方財政收入減少、經濟增速放緩……因此導致了我國環境法律法規在實施中的一種怪現象：守法成本很高，而違法成本卻極低。這樣一來，污染企業可能做出的普遍選擇就是傾向于違反環境法律法規，因為環境違法行為即便被執法部門發現并查處，其通過實施違法行為而獲得的經濟利益也足以彌補因接受行政處罰而導致的利益損失。

法律責任是法律實施的保障機制，如果法律責任不嚴格，則無論其他規定如何完善，其實施效果都會大打折扣。因此，將來在提升環境立法質量方面，我們應當著重加強法律責任的嚴格化程度。首先，應當推行“按日計罰”制度。所謂“按日計罰”，是指對企業違法排污的持續性行為，可以將其每一日的違法排污行為視作一個單獨的違法行為，最終的處罰額度是按違法天數累積計算的。這無疑極大地增強了處罰的力度，提高了企業的環境違法成本和違法風險，迫使企業在經過成本收益計算后自覺選擇遵守環境法律法規的規定。關于“按日計罰”制度，新修訂的《環境保護法》已經有所規定。該法將于2015年1月1日起施行，我們迫切希望新法的按日計罰制度能夠成為懸在污染企業頭上的一把利刃，而這一切能否實現，還需要執法部門的嚴格執法。其次，應當在環境民事責任領域實行懲罰性賠償制度。民法傳統理論認為，民事賠償責任是對受害人所遭受損失的經濟彌補，僅具有補償性，而不具有懲罰性，因此損害賠償的數額是不可能高于環境受害者所遭受的財產損失的數額的。這同樣容易導致守法成本高、違法成本低的問題，對污染企業而言缺乏制約力和威懾力。因此，環境民事立法中需要懲罰性的民事賠償規定，要按照不能讓環境違法者從違法行為中獲利的原則設計賠償標準。最后，要強化環境刑事立法的作用，讓違法排污造成環境污染事故的企事業單位及其負責人員承擔嚴厲的刑事責任。在我國，有很多企業經濟實力雄厚，其根本不懼怕任何形式的經濟處罰，而對自由及生命的高度重視則是企業老板們的普遍弱點。因此，環境刑事立法對于督促企業自覺遵守環境法律法規具有不可替代的作用。目前我國的環境刑事立法規定仍然存在較多不足，比如刑事處罰偏輕（最高刑僅為七年有期徒刑）、因果關系證明極為困難等，需要進一步通過環境立法予以改進。

環保法改進——環境法律法規需加強對地方政府及行政負責人制約力度

我國環境執法難以取得成效，除了環境立法未對一些關鍵問題的解決提供法律依據之外，還與地方政府的消極應對存在著密切的聯系。我國自從實施中央和地方分稅制改革之后，地方政府成為發展地方經濟的主導力量，地方政府領導人員的升遷也與經濟發展指標密切關聯。這樣，一些地方政府出于對GDP指標的極度渴望和領導干部出于對個人升遷的高度關注，在經濟社會發展過程中長期忽視生態環境保護，或者說是以生態環境為代價換取經濟快速發展。

在這種背景下，相對于嚴格監管和處罰污染企業，一些地方政府可能更傾向于保護和支持污染企業。如此一來，國家有關環境資源保護的法律法規在地方的貫徹實施往往會遭到各種形式的阻攔，有的地方政府甚至明目張膽的地為環境違法企業充當保護傘。隸屬于地方政府的環保部門往往也對違法排污企業采取“睜一只眼，閉一只眼”的態度。而社會公眾如果不滿企業的違法排污行為，拿起法律武器維護自己的合法權益時，也會面臨重重困難。譬如在環境污染民事訴訟案件中，案件的受理就是污染受害者需要邁過的第一道難關。一些地區的人民法院受到不正當利益的裹挾，經常無正當理由拒絕受理污染受害者起訴本地區污染企業的訴訟案件，使污染受害者無法通過法律規定的訴訟渠道維護自己的合法權益。而合理的維權訴求如果不能得到及時化解，則容易激發更加嚴重的社會矛盾。事實證明，近些年來有很多環境群體性事件都是因為公眾合理的環境利益訴求未能得到國家有關部門的有效救濟而促使發生的。

總而言之，近些年來地方政府及其職能部門整體上并沒有嚴格按照環境法律法規的授權依法履行其環境保護職責，反而在環境法律法規的實施中扮演著不光彩的角色。造成這一環境執法問題的原因，筆者認為仍然出自立法。我國各項環境法律法規非常重視對污染源的規制，但普遍忽視對地方政府權力的制約，地方政府長久以來實際上游離于環境法律法規管控之外。這集中體現為各項環境法律法規均未明確規定地方政府的環境保護責任。雖然每一部環境法律或法規中均會有一條款規定地方人民政府對本地區的環境質量負責，但到目前為止還沒有一部環境法律或法規對該條規定進行細化。地方政府如何對環境質量負責？如果地方環境質量不合格，地方政府怎么負責？由誰來具體承擔責任？承擔責任的形式是什么？又由誰來追究地方政府的環境責任？……對上述一系列具體的問題，我們的環境法律法規似乎犯了集體失語癥，均沒有進行明確規定。法律中的“地方人民政府對本行政區域環境質量負責”就成為一句僅具有宣示意義的空話。

環保法改進——環境立法仍需完善不應只求數量不求質量

從環境立法的角度改變上述狀況，筆者認為可以從以下幾個方面考慮：

改革現行領導干部考核機制。目前，我們太過于強調GDP的重要性，以至于考核的唯一標準也是GDP。這樣無疑會刺激地方政府及其行政負責人為了GDP和個人升遷而不顧經濟發展的環境影響。因此，應當改變現在這種單純看重GDP的考核機制。2011年，國務院正式發布了《全國主體功能區規劃》。根據該規劃，全國國土區域被劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，每一種區域實行不同的開發和保護策略。筆者認為，在不同開發區域，應當實行不同的考核機制。譬如在優化開發區域，國家對此區域的各級地方政府及其行政負責人應當實行以經濟發展質量為指標的考核制度，如果僅有GDP增速，而沒有合理的產業結構和能源利用結構，沒有污染物排放總量的大幅削減，沒有生態環境質量的顯著改善，則考核結果也應是不合格的；而在限制開發區域和禁止開發區域，國家應當不對此類區域的各級地方政府及其行政負責人考核經濟發展指標，僅須考核生態環境方面的指標即可?，F行地方政府與領導干部考核機制不合理是造成地方政府長久忽視生態環境保護的根本原因，要解決我國環境法律法規的實施問題，就必須著手改革現行考核機制。環境立法應當對上述新型考核機制做出明確規定。

環境立法應當對地方政府環境質量負責制進行細化規定。對諸如地方政府如何對環境質量負責、負什么責、由誰來承擔責任、由誰來追究責任等一系列操作中的具體問題進行明確規定，把地方政府環境質量負責制真正落到實處。

完善行政訴訟制度。監督地方政府及其職能部門是否依法履行環境保護職責的主要力量不應是上級人民政府，而應是廣大人民群眾，在這其中，行政訴訟制度的完善是不可或缺的。首先，應當允許公民、法人和其他組織對各級人民政府制定有關環境保護的政策、法規、規章和規劃的行為提起訴訟，通過行政訴訟的提起防范可能有害于生態環境的政府經濟決策的作出，避免地方政府在招商引資、產業布局等方面忽視生態環境的保護。其次，應當通過立法建立行政公益訴訟制度，允許法律規定的組織或個人對濫用職權或怠于行使行政職權保護環境的各級人民政府及其職能部門提起訴訟，督促它們依法行使法律法規賦予的環境保護職權。

盡管近些年來我國的環境資源問題日益突出，但從總體上說，現行環境法律法規的實施對于減輕環境問題的影響還是起到了一定的作用。然而，法律的實施效果與建設生態文明目標之間的差距仍顯巨大。因此，環境立法仍需繼續完善和改進。目前，環境立法不應再單純強調立法數量的增加，而更應看重立法質量的提高。希望我們的立法機關能設計出一套主體更加明確、責任更加清晰、實施更加順暢的環境法律法規實施機制。