中國科學院地理科學與資源研究所研究員 張文忠

近日，國務院印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國第一次針對資源型城市制定出臺全國性、專門性的規(guī)劃文件，充分顯示了黨中央、國務院對資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題的高度重視。

一、《規(guī)劃》出臺對資源型城市可持續(xù)發(fā)展具有重要指導意義

長期以來，資源型城市作為我國重要的能源資源戰(zhàn)略保障基地，為全國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻，同時在發(fā)展過程中也積累了諸多矛盾和問題。加快資源型城市經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，盡快建立有利于可持續(xù)發(fā)展的體制機制，是保障未來能源資源供給、保持國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，是構(gòu)建社會主義和諧社會、讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的必然要求，是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化、全面建設小康社會的戰(zhàn)略任務。但是由于我國資源型城市數(shù)量眾多、差異較大，要徹底解決不同類型、不同特點的資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題，仍需要長期堅持并不懈努力。《規(guī)劃》全面部署了促進我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進模式，在戰(zhàn)略頂層設計、體制機制創(chuàng)新、保障政策措施等方面形成了一系列新的突破。《規(guī)劃》是未來一段時間指導全國各類資源型城市可持續(xù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是國家對資源型城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展工作的重要部署，具有里程碑意義。

二、《規(guī)劃》總體思路具有三大特點

《規(guī)劃》的基本思路，不僅是解決當前資源型城市所面臨的現(xiàn)實問題，同時也對長遠發(fā)展作出了謀劃。規(guī)劃目標聚焦建立健全促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展長效機制，明確了構(gòu)建資源開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展格局的戰(zhàn)略指向。總的來看有三大特點：

一是以“五位一體”總布局構(gòu)建資源型城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略體系。資源型城市的發(fā)展問題長期以來被單純作為經(jīng)濟問題來解決，但國內(nèi)外資源型城市的發(fā)展實踐和理論研究已經(jīng)表明，在資源型城市長期發(fā)展中形成的深層次矛盾涉及到經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等方方面面，如不能得到切實有效解決，必然為資源型城市的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)。《規(guī)劃》把促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展作為系統(tǒng)工程，全面貫徹落實黨的十八大關(guān)于“全面推進社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設”的重要精神，結(jié)合資源型城市實際問題，在重視促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的同時，強調(diào)社會民生改善、生態(tài)文明建設、文化資源傳承、體制機制創(chuàng)新，更加注重戰(zhàn)略布局的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

二是以全面深化改革激發(fā)資源型城市可持續(xù)發(fā)展活力。從根本上破解資源型城市經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的體制性、機制性矛盾，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的重要保障。作為貫徹黨的十八屆三中全會精神的具體舉措，《規(guī)劃》把深化改革作為促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的強大動力和有力保障，明確了開發(fā)秩序約束機制、產(chǎn)品價格形成機制、資源開發(fā)補償機制、利益分配共享機制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機制五項可持續(xù)發(fā)展長效機制。五個機制突出強調(diào)了要把資源型城市發(fā)展建立在協(xié)調(diào)有序、公平公正、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上，努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，當前發(fā)展與長期持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一。五個機制相互促進、良性互動、整體推進、重點突破，形成資源型城市全面深化改革的強大合力，有利于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，提高資源型城市自我發(fā)展的“造血”功能，強化創(chuàng)新能力和增長動力。

三是以分類指導統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源型城市可持續(xù)發(fā)展路徑。我國資源型城市數(shù)量眾多、分布廣泛，資源開發(fā)處于不同階段，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大。雖然每個資源型城市在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中都發(fā)揮著重要作用，但由于面臨的矛盾和實際問題不同，因此開發(fā)方式、保護內(nèi)容、發(fā)展的首要任務、國家的支持重點也應該有所區(qū)別。為此《規(guī)劃》結(jié)合各城市實際特點，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為基本出發(fā)點，進行綜合類別劃分，強調(diào)深入挖掘各類型城市自身潛力和優(yōu)勢，探索各具特色的發(fā)展模式。分類指導為差別化的地區(qū)政策、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、各有側(cè)重的績效評價以及精細及時的空間管理提供了基礎(chǔ)支撐，促進了區(qū)域管理方式的變革。

三、《規(guī)劃》內(nèi)容突出五大重點任務

一是有序開發(fā)綜合利用資源，強化資源保障能力。隨著世界政治經(jīng)濟格局深刻變化和全球資源競爭日趨激烈，利用國外資源的不穩(wěn)定性和不確定性增加，風險與難度加大，資源型城市在保障我國能源資源安全方面的地位和作用越來越重要。《規(guī)劃》面向國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求，從切實鞏固保障全面建設小康社會的資源基礎(chǔ)出發(fā)，堅持有序開發(fā)、高效利用、科學調(diào)控、優(yōu)化布局的原則，以資源有序開發(fā)與綜合利用為主線，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，協(xié)調(diào)當前與長遠、局部與整體、資源開發(fā)與環(huán)境保護的關(guān)系，統(tǒng)籌安排礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、利用與保護的任務，為全面提高資源型城市資源保障能力奠定了基礎(chǔ)。

二是構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系，夯實轉(zhuǎn)型發(fā)展基礎(chǔ)。資源型城市是我國重化工業(yè)的搖籃，為建立健全我國工業(yè)體系、推進國民經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。新形勢下推動資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，事關(guān)我國新型工業(yè)化的成敗。針對資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、內(nèi)生動力不強的問題，《規(guī)劃》提出堅持把經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級作為加快資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主攻方向，產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點建立在發(fā)揮優(yōu)勢、創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)生增長、集約高效、惠及民生、環(huán)境友好的基礎(chǔ)上，全面優(yōu)化技術(shù)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)，明確了推進資源型城市由單一的資源型經(jīng)濟向多元經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的重要著力點。

三是切實保障和改善民生，以人為核心推進城鎮(zhèn)化。資源型城市歷史遺留問題較多、基礎(chǔ)設施陳舊落后、農(nóng)民礦工和失地農(nóng)民集中、民生保障水平較低，是我國城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題的集中凸顯地區(qū)。保障和改善民生既是促進社會和諧有序的根本保障，也是擴內(nèi)需、促發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化建設的重要任務。《規(guī)劃》堅持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和民生改善的內(nèi)在統(tǒng)一，把解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題放在更加重要的位置，從完善制度和增加投入兩方面強化保障措施，努力實現(xiàn)資源型城市勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，社會和諧穩(wěn)定，使資源開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。

四是加強環(huán)境治理和生態(tài)保護，還城市一個美好家園。我國資源型城市普遍存在著產(chǎn)業(yè)能耗高、環(huán)境污染重、地質(zhì)災害隱患多等問題，這些問題的解決不僅關(guān)系到資源型城市自身發(fā)展，對于緩解我國資源環(huán)境約束、維護生態(tài)安全、應對氣候變化、增強可持續(xù)發(fā)展能力意義重大，影響深遠。《規(guī)劃》把生態(tài)文明建設融入資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作的全過程，以解決損害群眾健康和影響地區(qū)健康發(fā)展的突出環(huán)境問題為重點，多措并舉、多管齊下。各項任務安排從實際出發(fā)，講求實效、突出重點、量力而行，為遏制資源型城市日趨惡化的生態(tài)環(huán)境問題，促進生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供了保障。

五是加強支撐保障能力建設，營造良好的發(fā)展氛圍。由于利益格局錯綜復雜，行政管理體制落后，許多資源型城市社會服務功能嚴重缺失。作為支撐保障能力建設的首要任務，《規(guī)劃》以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設為抓手，全面部署了硬件環(huán)境優(yōu)化重點。在此基礎(chǔ)上，圍繞可持續(xù)發(fā)展軟環(huán)境建設，《規(guī)劃》強調(diào)了人才隊伍建設、推進改革開放、精神資源傳承。促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)秀的人才是先導力量，改革開放是核心動力，“無私奉獻、艱苦奮斗、改革創(chuàng)新”的核心精神是潛力源泉。“一硬三軟”的支撐保障能力建設立足資源型城市的現(xiàn)實問題和長遠發(fā)展，突出全局和局部相配套、治本和治標相結(jié)合、漸進和突破相銜接，有利于強化資源型城市發(fā)展動力和活力，營造良好的發(fā)展氛圍。

四、《規(guī)劃》政策體系針對性強

要確保規(guī)劃期內(nèi)我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作取得實質(zhì)進展和顯著成效，必須加強政策支持、完善實施機制。因此《規(guī)劃》針對資源型城市的共性問題、差異化問題和重點難點問題，將統(tǒng)籌兼顧和分類指導有機結(jié)合，提出建立多層次的政策保障體系。一是針對資源型城市的共性問題，建立健全可持續(xù)發(fā)展長效機制的具體措施：研究制定資源開發(fā)和城市可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)評價辦法，加快推進資源稅改革，推動出臺資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度，加大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持力度。二是針對資源型城市的差異化問題，完善分類指導的具體措施：研究出臺全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展分類指導意見，研究制定資源枯竭城市轉(zhuǎn)型績效年度考核評價辦法，開展資源富集地區(qū)可持續(xù)發(fā)展試點工作。三是針對資源型城市的重點難點問題，強化針對性扶持的具體措施：加大資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政扶持和政策支持，繼續(xù)加大對歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題恢復治理的資金支持。四是針對可持續(xù)發(fā)展宏觀層面的制度問題，加強法制化建設的措施：加快推進資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法，研究制定《資源型城市可持續(xù)發(fā)展條例》。各項政策內(nèi)容具體、措施得力、針對性強，符合資源型城市當前發(fā)展實際和長遠持續(xù)發(fā)展需要。