組織打擊專項活動有必要，同時促進稀土行業健康發展，還應把管理措施制度化、常態化，建立長效機制，以收到更好的效果

近年來，我國對稀土產業的管理調控力度不斷加大，收到了明顯成效。但是本刊記者采訪了解到，稀土“黑產業鏈”的問題卻久治不絕，而且往往是在專項整治、打擊行動結束后，非法開采和生產加工、銷售、出口稀土產品的現象又活躍起來，甚至還非常猖獗。

部分業內人士指出，近年來采用的“運動式”整治措施缺乏持久效力，建議今后在開展打擊專項行動的同時，盡快解決法律法規不完善、執法主體不明、執法體系未建立等一系列問題，探索建立打擊非法生產銷售稀土行為的長效機制，以實現標本兼治。

“黑產業鏈”規模驚人

“每年幾萬噸的黑稀土沖擊市場，這種局面如果持續下去，我國的稀土資源將大量流失，稀土行業健康發展的目標也將化為泡影！”聊起當下存在的稀土“黑產業鏈”，包頭稀土研究院原院長馬鵬起憂心忡忡。

位于內蒙古包頭市的白云鄂博多金屬共生礦，礦區面積達48平方公里，是全球輕稀土資源最富集的地區。該礦周邊區域還分布著一些礦點，部分礦點的稀土品位也非常高。在暴利的誘惑下，不法分子盯上了這里，有的到小礦點盜采礦石，有的甚至盜竊礦區內的礦巖。

為了防范不法分子，近年來包鋼集團沿著白云鄂博主礦的邊界，開掘了寬3米、深2米的壕溝，修起了總長度近70公里、高約2.5米的圍墻、圍欄。此外，包鋼集團還在一些路段出口設立了檢查站，安裝監控設施，配置車輛、人員，在礦區和尾礦壩周邊地區晝夜巡邏，即便如此，今年以來仍有盜礦事件發生。

“在包頭市和周邊地區，有的企業根本沒有合法的稀土礦冶煉分離生產計劃指標，在本輪打擊非法生產銷售稀土行為專項行動啟動前，卻在生產加工稀土，如果不是收購的黑礦，就無法解釋它們的原料來源。”一家稀土企業的負責人氣憤地說。

在稀土資源分散的江西等南方省區，私挖盜采稀土礦和加工銷售稀土產品的現象更是屢禁不絕。中國稀土行業協會秘書長馬榮璋說，去年南方礦區的離子性稀土礦生產指令性計劃為1.34萬噸，但是行業協會統計分析的數據顯示，去年南方礦區至少生產了3.7萬噸，近70%來源不明。

從全國看，相關政府部門和企業機構的負責人估計，2012年全國非法稀土礦產量估計有4萬多噸，違規冶煉分離產品有5萬多噸。

相比之下，去年我國有稀土指令性生產計劃的企業僅分別生產稀土礦產品、冶煉分離產品7.6萬噸、8.2萬噸。

包鋼稀土(集團)高科技股份有限公司總經理張忠等多家稀土企業的負責人普遍認為，非法開采、加工和銷售稀土活動是影響我國稀土產業健康發展的一顆毒瘤，2012年以來稀土價格持續低迷，“黑稀土”大量沖擊市場是一大原因。

多種因素制約打擊成效

2011年和2012年，工信部會同有關部門，先后兩次開展稀土行業秩序專項整治行動。已公布的數據顯示，在過去兩年里，已經查處違法勘查和開采稀土行為600多起，搗毀非法采礦點14個，勒令近90家礦山和稀土分離冶煉廠停產、整改。為進一步規范稀土生產和銷售秩序，今年8月15日到11月15日，工信部等八部門又聯合實施了新一輪打擊非法生產銷售稀土行為專項行動。

一些業內人士說，實施專項整治活動確實在短期內取得很大成效，但是我國稀土分布區域很廣，往往是專項活動一過，不法分子又開始活躍起來，一些非法開采、冶煉分離廠也在“風頭”過后死灰復燃。

馬榮璋和中國稀土學會副秘書長張安文等人認為，以下主要問題，制約了整治和打擊專項行動的成效：

一是非法稀土生產企業認定難。一些稀土企業負責人指出，只有弄清哪些是非法稀土生產企業，才能對稀土“黑產業鏈”進行精確打擊。但是，現有政策中缺乏明確的界定標準，這為界定哪些是非法稀土企業帶來難度。

二是法律法規不完善，執法難。馬榮璋說，目前，對打擊非法生產銷售稀土的部分行政措施，缺乏法律法規條文的支持，也存在執法主體不明晰的問題；在稀土礦開采方面，缺乏以規范性文件的形式明確行政審批權限，行政處罰措施也缺乏法律條文支撐與認可；企業違法成本低，有關部門的監管手段較弱，打擊力度不足。

三是中央和地方政府之間、部門和地區之間尚未形成統一、高效的執法體系。國務院規定，工信部對稀土行業管理負總責，同時規定地方政府對轄區稀土行業管理總負責。

一位不愿具名的稀土專家說，一個是“負總責”，一個是“總負責”，出了問題往往弄不清誰是責任主體。特別是受經濟利益和地方保護主義思維驅使，一些地方政府執行打擊非法生產銷售稀土政策的主動性、積極性不高，有的還違反國家稀土產業政策，越權審批稀土冶煉分離項目，甚至縱容非法生產加工稀土的行為。

另外，稀土行業管理涉及工信部、環保部、國土資源部、公安、海關、稅務等多部門，牽涉的地區也很多。多頭管理，各自為政，權責不明，部門、地區之間的工作出發點和利益取向不同，各部門能夠投入的人力、精力也不同，削弱了工作成效。

四是暴利誘惑增加了打擊難度。馬榮璋說，目前北方礦區出產的稀土礦，每噸資源稅在0.5萬～1.4萬元不等，南方礦區的稀土礦每噸資源稅在0.6萬～3.6萬元不等，資源稅加上其他稅費已占每噸礦售價的50%以上，而私挖盜采不需要繳納任何稅費，獲利空間大。

五是生產指令性計劃管理沒有達到預期效果。中國稀土行業協會統計的國內112家采選、分離冶煉企業的生產數據顯示，去年這些企業的礦產量為14.32萬噸，冶煉分離產品為11.18萬噸，與有關部門的統計數據出入很大。這在一定程度上反映出指令性計劃下達后，監管落實不到位，無計劃、超計劃生產現象仍然存在。

江西省稀土行業協會會長崔源發說，大量的“黑稀土”對守法經營企業沖擊很大。以江西等南方中重稀土礦區為例，目前稀土礦每噸加工成本為4萬到5萬元，每噸環保成本為1.5萬到2萬元，算上辦采礦權、資源稅等支出，已經大幅高于目前每噸17萬到18萬元的礦產品綜合售價，導致經營難以為繼。

六是眾多稀土回收項目以稀土回收處理之名，行“黑稀土”收購、加工、銷售之實，為稀土“黑色產業鏈”提供了生存空間。

今年以來，中國稀土行業協會進行過專門調研。以稀土廢料回收企業為例，調查結果顯示，全國共有稀土廢料綜合回收企業56家，其中江西39家，江蘇4家，湖南3家，內蒙古、山西各2家，河南、山東、廣東、浙江、云南各1家。

馬榮璋介紹說，2011年以來，各地突擊審批的企業占90%，廢料處理能力共19.06萬噸。其中，釹鐵硼、熒光粉、拋光粉等廢料處理能力分別為14.17萬噸、2.31萬噸和2.15萬噸。但2012年，全國釹鐵硼年產量8萬噸，廢料按30%計也只有2.4萬噸；熒光粉、拋光粉的產量都不高，總體看，沒有足夠的廢料供這些稀土廢料綜合回收處理企業處理。

崔源發說，江西省的39家廢料綜合回收企業，年處理廢料能力達到十多萬噸。部分廢料綜合回收企業，以綜合回收利用之名，借其高度重合的工藝流程，行原礦分離之實，對正規企業構成極大沖擊。

亟待建立長效打擊機制

部分稀土企業負責人表示，除了破壞和過快消耗資源、污染和破壞生態環境，稀土“黑產業鏈”還是走私的貨源。過去兩年，海關打擊稀土走私的力度加大，查處了一批走私案，但是走私仍然活躍。以國內外海關的統計數據比較看，估計每年非法流出的稀土量有近2萬噸。

張安文等人表示，要根絕“黑稀土”，促進稀土行業健康發展，必須把管理措施制度化、常態化，建立長效機制，才能收到更好的效果。

受訪專家和業內人士建議，在相關政府部門采取打擊非法生產銷售稀土行為專項行動、打擊稀土產品走私等措施的同時，應做好以下工作：

一是盡快出臺國家稀有金屬生產銷售管理條例，完善采選、冶煉分離、深加工、貿易、廢料回收利用等稀土生產經營項目的審批制度，明確審批部門、審批權限和程序，為界定非法企業提供操作性強的標準。

二是完善相關法律法規，明確守法責任主體和稀土礦、分離冶煉產品生產指令性計劃及監管措施的法律地位，清晰界定有關部門的責任和行政執法主體，明確行政執法權限、措施、懲罰標準，加大懲罰力度，推動執法常態化。

三是在對稀土廢料綜合回收項目、稀土礦區其他礦種采選企業進行清理整頓的基礎上，采取疏堵結合的措施，規劃建設一批區域性的稀土廢料、共生稀土礦回收利用中心或定點回收企業，并將稀土廢料、共生稀土礦的處理納入監管范圍。

四是進一步明確各部委間及地方的責任，并把執法工作重心下移，形成省市縣鄉各級政府、部門之間高效協作的稀土生產銷售監管體系，工作不力的追究行政責任。