《國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（國辦發(fā)〔2013〕93號，以下簡稱“93號文”）印發(fā)以來，煤層氣概念股曾經(jīng)連續(xù)漲停板，煤層氣產(chǎn)業(yè)一下子成為了投資機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、跨國石油公司、民營企業(yè)的關(guān)注熱點。

然而，現(xiàn)實問題也提示我們，在獲得政策利好的同時，還有一些令人揪心的新老問題。

可能加劇的礦權(quán)糾紛

由于煤炭、煤層氣勘查開發(fā)的技術(shù)和規(guī)模要求不同，各具特殊性，所以煤炭、煤層氣礦權(quán)分設(shè)是國際上礦業(yè)權(quán)設(shè)置的通行做法。這既符合資源勘查開采規(guī)律和《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，也是國務(wù)院在1996年批復(fù)成立中聯(lián)煤層氣公司時就明確的。

截至2012年年底，我國煤炭礦權(quán)面積約18萬平方千米，按照《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的煤炭產(chǎn)量水平估算，可以支撐煤炭開采約100年以上，煤炭企業(yè)有足夠的工作區(qū)域去抽采瓦斯。但由于執(zhí)行“先采氣、后采煤”不堅決、2010年以來又出現(xiàn)了煤炭與煤層氣礦權(quán)重疊等原因，2012年我國煤層氣礦權(quán)面積只有約5.20萬平方千米。據(jù)報道，2010年年底，山西省礦權(quán)重疊總面積約2617.32平方千米，占全省含煤面積的約4.04%。

93號文出臺前，煤層氣開發(fā)投資回報和經(jīng)濟效益不被看好。在地方政府的支持下，一些煤礦企業(yè)放著大量的非重疊區(qū)不做工作，非擠在重疊區(qū)搞礦權(quán)糾紛、搞侵權(quán)、搞違法侵占和盜采，造成了嚴重后果。現(xiàn)在，93號文及隨后即將出臺的一系列鼓勵、扶持政策有可能大幅度提高煤層氣勘探開發(fā)的投資收益、投資回報，那些從侵害、侵占煤層氣礦權(quán)、探明儲量資產(chǎn)違法違規(guī)違章活動中嘗到甜頭的煤炭企業(yè)，或許會爆發(fā)出更大的侵占、侵害沖動。有業(yè)內(nèi)人士擔心，只要國土資源部門在執(zhí)法和協(xié)調(diào)過程中稍有姑息、縱容，那么煤層氣礦權(quán)重疊、礦權(quán)糾紛局面可能會愈演愈烈，甚至上升為制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頭號羈絆。

當然，要求國土資源部解決全部礦權(quán)領(lǐng)域的問題是不現(xiàn)實的。筆者認為，研究總結(jié)1998年部分煤炭企業(yè)下放到省級管理以來導(dǎo)致的包括礦權(quán)重疊、地方保護在內(nèi)的各種問題，才能找到更好地解決礦權(quán)糾紛、避免侵害煤層氣礦權(quán)、構(gòu)建本質(zhì)安全煤礦的有效辦法。

依法采氣還有多遠

93號文提出了依法采氣的重要思想。在今年5月13日的國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上，這一思想得到很好的注解。李克強總理在講話中指出，政府履行職能必須依靠法治。市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變政府職能本身就是建設(shè)法治政府的要求。國務(wù)院及各部門和地方各級人民政府要帶頭維護憲法法律權(quán)威，無論履行哪一項職能，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行。要依法規(guī)范企業(yè)、社會組織和個人的行為，維護市場經(jīng)濟運行秩序，保障各類市場主體的合法權(quán)益。

張德江委員長也曾說過，首先就要打擊違法違規(guī)違章作業(yè)，都違法了還不打，那怎么能搞好安全生產(chǎn)？

馬凱副總理在全國安全生產(chǎn)電視會上指出，國家要以鐵腕打擊非法違法和違規(guī)違章行為，大力推進煤礦安全治本攻堅。

但在這方面，我們不能盲目樂觀。某公司在多種場合宣稱，其煤層氣礦權(quán)面積僅占該省登記礦權(quán)面積的0.32%，但是煤層氣產(chǎn)量達到14.15億立方米，占全國抽采總量的55%以上，并以此批評其他企業(yè)進展慢。乍一看，該公司煤層氣開發(fā)似乎極端先進，但仔細一想：他們沒有說明這些產(chǎn)量都從哪些礦權(quán)人的煤層氣區(qū)塊中采出的，更沒有交待采氣的具體手段。

令人擔憂的是，上述行為已經(jīng)開始被仿效、學習。如果不能快速恢復(fù)法律秩序、構(gòu)建依法采礦和依法采氣的局面，遏制部分煤炭企業(yè)肆無忌憚地侵害、侵占煤層氣礦權(quán)人的煤層氣資產(chǎn)和財產(chǎn)現(xiàn)象，我國的煤層氣開采將逐步陷入無序、混亂局面，不僅加快煤層氣開發(fā)利用目標無法實現(xiàn)，最終還將導(dǎo)致煤礦安全生產(chǎn)隱患增加。