在幾十年的電力市場化改革過程中，國家對建立電力市場化機制的決心始終沒有動搖，特別是2015年中發(fā)9號文開啟了新一輪電力體制機制改革的序幕，以現(xiàn)貨市場為核心的電力市場改革到如今已進入深水區(qū)。
近年來市場建設喜報頻傳，但是不可否認的是，很多地方中長期交易價格趨同，發(fā)電企業(yè)出價類似，電價也沒有體現(xiàn)出價值信號。于是部分群體提出了市場失靈論的觀點，出現(xiàn)“市場在中國搞不起來”“市場會給電力行業(yè)帶來危害”等言論，認為中國的電力市場必然會失靈。
實際上，這是披著失靈“外衣”的改革不到位。由于雙軌制市場下競爭受限，發(fā)電企業(yè)依然執(zhí)行原有的生產(chǎn)運營模式，無形中契合了卡特爾現(xiàn)象，出于避免虧損等原因來“穩(wěn)定”電價，才出現(xiàn)了制度性的“壟斷”行為。這一系列現(xiàn)象的根本原因還在于市場的“改革不到位”，而非“市場失靈”。
我國具有國土遼闊、電網(wǎng)規(guī)模龐大復雜、市場主體的數(shù)量巨大等特點，長期的計劃機制導致了一定的思維慣性。在大船掉頭的市場改革特點下，我國采取了漸進式的改革方式，立新不破舊，出現(xiàn)了與市場規(guī)律不相符的各種“市場失靈怪象”。
一方面，中長期合同均以上限價格簽約，但是仍然表現(xiàn)為整體虧損狀態(tài)。近幾年燃煤價格呈現(xiàn)整體上漲形勢，在2022年煤電價格甚至突破三千大關。盡管煤電已經(jīng)全部進入市場，在煤價上漲疊加新型電力系統(tǒng)建設提速、煤電利用小時數(shù)大幅降低情況下，用戶側(cè)整體電價水平也沒有出現(xiàn)明顯的上漲趨勢，不論國有還是地方發(fā)電企業(yè)交易電價表現(xiàn)驚人的一致，均為中長期交易的上限價格。
雖然在煤電在價格政策放開后，價格上限在燃煤基準價的基礎上由15%上浮至20%。但是受到中長期簽約比例限制，用戶購買電力選擇權(quán)不多，市場的流動性也不足，硬生生地塑造出了供給側(cè)“壟斷”現(xiàn)象，而進行價格“壟斷”的發(fā)電企業(yè)近幾年的平均電價卻依然處于虧損水平。
另一方面，發(fā)電集團內(nèi)部對標競爭方式下各經(jīng)營指標趨同。國有企業(yè)職工工資水平直接與年度考核相掛鉤，國有發(fā)電企業(yè)之間進行更加細化的對標管理。雖然對標競爭也是一種管理方式，但是對煤價、電價、煤價以及發(fā)電量各項關聯(lián)指標均進行對標競爭后，發(fā)電企業(yè)在對標落后時才進行奮起直追。由于電價過高會受到獲益回收等諸多限制，發(fā)電企業(yè)本著“不能落后也不能超前”的心理進行博弈，也導致各發(fā)電集團部分經(jīng)營指標相對比較均勻。
即便存在現(xiàn)貨市場，為平衡電量指標也存在以價換量行為，市場電價均比較雷同。在監(jiān)管審計壓力下國有售電公司也不敢以優(yōu)惠價格向國有企業(yè)買電，電力行業(yè)呈現(xiàn)出“默契”的穩(wěn)定狀態(tài)。
“穩(wěn)定”的價格與市場建設并存這一奇怪現(xiàn)象符合地方政府對于電力行業(yè)的預期，因此“半競爭半穩(wěn)定”的市場價格就在枷鎖叢生的“默契”中得到維持以及延續(xù)。并且這一現(xiàn)象在國外很多國家這種現(xiàn)象也都發(fā)生過，在經(jīng)濟學中被稱之為“卡特爾”現(xiàn)象：即企業(yè)之間為了直接或間接地消除競爭，達到降低產(chǎn)量和提高價格目的的協(xié)同行為或協(xié)議行為。根據(jù)產(chǎn)生卡特爾的原因分析，國內(nèi)發(fā)電企業(yè)屬于行業(yè)面臨嚴重危機的特定情況下“危機卡特爾”。對于這一類卡特爾行為，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)往往會根據(jù)具體的經(jīng)濟形勢、行業(yè)狀況等因素來綜合判斷，甚至給予一定的豁免。
為實現(xiàn)雙碳轉(zhuǎn)型目標，煤電利用小時快速下降，在供電可靠性沒有明顯下降情況下，電價也沒有發(fā)生明顯上漲。這一類似“市場失靈”的反常行為主要由產(chǎn)業(yè)政策與市場機制的矛盾所引起。
首先，真正實現(xiàn)市場化定價機制的電力現(xiàn)貨市場建設緩慢，大部分地區(qū)依然僅通過中長期交易確定電價，沒有建立真正的市場化定價機制。
中長期交易價格延續(xù)基于核定電價上下浮動的模式，無論是否運行現(xiàn)貨市場均強制簽訂高比例中長期合同。這相當于發(fā)電側(cè)讓利來保證用戶側(cè)用電價格的穩(wěn)定，所謂的“市場價格”實際偏離了市場供需，卻滿足了眾多群體的預期。這也是現(xiàn)貨市場建設較為緩慢的原因。
同時，中長期交易在政府核定的燃煤基準價上下浮動的價格機制本質(zhì)依然為政府核定電價，是按照某一時段內(nèi)的成本進行加成核算，屬于對于電量的整體電價。
而在市場條件下，電力商品價格是對細分時刻電力進行的細致定價，不同用電曲線會對應不同的用電費用，而中長期交易上限價格遠低于市場發(fā)現(xiàn)的上限價格、下限價卻遠高于市場發(fā)現(xiàn)的下限價格，因此不同用電曲線的用戶最終價格難以按照曲線特性進行真實定價。例如：負荷高峰時期的用戶并沒有支付其本應承擔的較高電價。
最后，目前水電、核電以及新能源等大量優(yōu)先發(fā)電未進入市場，代理購電用戶作為市場化用戶實際中卻在享受優(yōu)先購電用戶的待遇，引發(fā)了一定規(guī)模的雙軌制不平衡資金。
因此對于火電等調(diào)節(jié)電源，不僅沒有享受到市場正常的高電價，反而還要分攤市場中大量的不平衡資金、輔助服務等費用。
（二）國有企業(yè)管理與考核方式有待進一步優(yōu)化。
首先，在國資管理對標的內(nèi)容上來看，中央企業(yè)“一利五率”的主要經(jīng)營指標從多個角度衡量了國有企業(yè)的經(jīng)營成果。
不過，對于國有發(fā)電企業(yè)來說，隨著電力市場化改革的推進，所面臨的市場環(huán)境、競爭方式都發(fā)生了變化。而相應的考核體系還在執(zhí)行煤價、電價以及電量等計劃模式下的對標內(nèi)容，過于細化的對標方式在國有發(fā)電企業(yè)火電構(gòu)成比較一致的情況下，使得各企業(yè)間電價出現(xiàn)雷同。
其次，對于承擔社會責任缺乏量化的評估。國有企業(yè)同時有著經(jīng)濟屬性、政治屬性和社會屬性，保證電力供應屬于國有企業(yè)的政治與社會屬性，與職工收入直接強相關的就是經(jīng)濟屬性。真正有能力承擔電力保供的基本為煤電機組，而保供從經(jīng)濟角度來解釋，就是購買高價煤炭發(fā)出便宜電。
承擔保供責任越多，火電企業(yè)虧損越多，從經(jīng)濟效益上來說就會更差。由于對保供缺乏量化的標準和評估，所以在對發(fā)電企業(yè)經(jīng)營的評價考核時，沒有將保供因素扣除。不惜代價的保供之下使得煤電占比少的企業(yè)評價高、職工收入高，煤電占比越大、承擔保供責任多的企業(yè)評價更低、職工收入更低。顯然，目前的機制并不利于電力行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。
最后，發(fā)電企業(yè)開展售電業(yè)務能力不足。在長久的計劃體制下，發(fā)電企業(yè)定位在電力生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但目前各方均沒有做好國有發(fā)電企業(yè)進行電力銷售的準備工作，售電尚未被作為發(fā)電企業(yè)的主營業(yè)務，發(fā)電企業(yè)內(nèi)部對售電版塊的重視程度也不足，營銷費用以及人力的投入達不到市場化的標準，依然將售電公司作為“車間”進行管理。
由于對虧損國有企業(yè)有著治理要求，國有發(fā)電企業(yè)通過低電價“幫助”國有售電公司扭虧后，民營售電公司還會反映其為不當競爭。對不同用戶簽約不同電價又會存在審計問題，進而引發(fā)內(nèi)外部整體均處于混亂狀態(tài)。“說不清”各種問題后，發(fā)電企業(yè)索性也認為把電賣一個價格最為簡單方便。
調(diào)整電價作為一種調(diào)整地方經(jīng)濟的有效手段，在電力市場改革到現(xiàn)在，地方政府也沒有完全放棄。在一碗水端平的政府控價之下，市場交易的電力價格也必然相同。
一方面，仍然存在地方政府干預市場電價行為，出于降低用戶側(cè)成本、以低電價作為招商引資條件等目的，地方政府不愿意用戶承擔“雙碳”轉(zhuǎn)型成本引發(fā)的電價上漲。只能通過各種方式將成本轉(zhuǎn)嫁回發(fā)電企業(yè)，煤電容量電價出臺后甚至有省份反向壓低煤電價格。因此，容量電價政策在落實中也沒有打破電價的“表面穩(wěn)定”。
另一方面，雖然近幾年明確禁止出現(xiàn)指導電價行為，但是優(yōu)惠電依然通過口頭通知等更加隱秘的方式繼續(xù)存在，加上利用高比例中長期考核的手段，優(yōu)惠電基本能夠進行落實。容量電價使得電量電價降低后，還要求新能源價格不能比煤電價格高，對抑制電價跟隨市場變化也起到一定作用。
同時，煤炭資源在晉陜蒙新等省區(qū)集中，且煤炭價格默契嚴重，還可以利用安全等手段減少供應調(diào)整煤炭價格。地方政府可以利用煤炭資源向地方煤電企業(yè)輸血，造成國有發(fā)電企業(yè)大量失血，電價上漲帶來的收入被煤價上漲覆蓋，造成發(fā)電企業(yè)失去追求市場電價的動力。
目前我國電力行業(yè)“危機卡特爾”昌盛的原因與1943年美國“帕克案”高度相似。當時為解決葡萄干生產(chǎn)產(chǎn)能的過剩問題，州政府要求限制葡萄干的生產(chǎn)，為此葡萄干生產(chǎn)商達成了一項關于分配生產(chǎn)份額的協(xié)議。美國最高法院對主動達成卡特爾協(xié)議的“帕克案”認定為“基于州政府要求產(chǎn)生的協(xié)議不違反《反壟斷法》規(guī)定”。與之不同的是，我國發(fā)電企業(yè)電價相同是在無形之中產(chǎn)生的非主動默契行為，但是我國還沒有這一現(xiàn)象具備明確的豁免條例。
行百里者半九十，運行機制未發(fā)生根本變化的雙軌制市場對比與傳統(tǒng)的計劃模式，其先進程度極其有限。僅通過監(jiān)管發(fā)電企業(yè)“壟斷”整改或許能改變發(fā)電企業(yè)電價一致的現(xiàn)象，但是并不能從根源上解決市場建設問題。
改革不到位造成的問題還要靠深化改革解決，應該根據(jù)市場怪象產(chǎn)生的原因，通過進一步深化改革以激發(fā)市場的競爭效率。
真正發(fā)揮電力現(xiàn)貨市場價格發(fā)現(xiàn)功能，一是加快現(xiàn)貨市場建設以及普及進程，真正將成本加成的政府核價機制轉(zhuǎn)變?yōu)楣┬瓒▋r的市場化定價機制。推動具備條件的地區(qū)及時進行電力現(xiàn)貨市場的不間斷結(jié)算試運行工作，通過市場競爭體現(xiàn)分時價格，并將市場出清價格真正由于結(jié)算向用戶側(cè)傳導。二是放松對中長期交易的電量電價限制，以近年來歷史市場均價作為中長期交易浮動的基準價格。使更多電量能夠真正暴露在現(xiàn)貨市場價格下，避免電力現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)的真實價格被掩蓋。促進現(xiàn)貨價格的引導和調(diào)節(jié)作用，真正實現(xiàn)電價跟隨一次能源成本以及市場供需形勢進行波動。三是推動發(fā)電側(cè)以及用戶側(cè)全面進入市場，對電力市場的供給側(cè)以及需求側(cè)進行補全。體現(xiàn)真實的供需關系，理順市場經(jīng)濟責任，提升市場的經(jīng)濟效率。
電力市場在出現(xiàn)價格均衡時，社會福利達到最大化，發(fā)電企業(yè)只有有邊際利潤的機組進行發(fā)電，能夠?qū)崿F(xiàn)利潤的最大化。在“一利五率”的考核指標下，國有企業(yè)在經(jīng)營思維上應更加主動，增強了企業(yè)資本管理的意識，要把傳統(tǒng)的車間型管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鼋?jīng)濟為主體的現(xiàn)代化管理模式。
在發(fā)電量與經(jīng)濟效益脫鉤的電力市場環(huán)境中，企業(yè)利潤由交易決策決定。應加大對發(fā)電企業(yè)收入、利潤等指標的考核權(quán)重，通過價格激勵作用調(diào)動發(fā)電企業(yè)履行保供責任，做到保供與盈利兩手都要抓、兩手都要硬，進而在其考核指標設計上能夠結(jié)合國資委要求并適應電力市場的建設發(fā)展。同時，完善對于發(fā)電與售電“聯(lián)營”的管理方式，建立獨立的國有發(fā)電企業(yè)與售電公司考核評價體系，避免聯(lián)營之下批發(fā)和零售市場的相互影響。
一是正視低電價反而不利于經(jīng)濟長期發(fā)展問題，當前的實際情況就是電價高的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展反而發(fā)達，優(yōu)惠電更不利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。從歷史來看，1998年亞洲金融危機時，我國對冶金等國有重點企業(yè)實行電價優(yōu)惠（一年讓利4億元），全國各地方政府、電力部門也相繼推出了電價優(yōu)惠政策，最終造成尤其是鋼鐵、電解鋁等高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟發(fā)展受限。目前光伏的產(chǎn)能也出現(xiàn)過剩現(xiàn)象，很有可能會發(fā)生歷史的重演。二是在全國大市場中發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，推動自身經(jīng)濟發(fā)展。當?shù)夭⒁欢軌蛳硎軆?yōu)惠電的好處，較為典型的云南四川地區(qū)，本身的優(yōu)質(zhì)資源大部分去支援經(jīng)濟發(fā)達省份，特別是四川反而要通過回購省間高價電力來維持自身電力供應。因此建議通過全國大市場來正常為電力定價，避免優(yōu)質(zhì)資源外流，更好推動本省經(jīng)濟的發(fā)展。三是正確運用煤電聯(lián)營方式，獨立進行考核評價。煤電聯(lián)營的初衷本為共同降低保供風險，但是目前卻慢慢發(fā)展成產(chǎn)業(yè)上下游的縱向壟斷。應完善對于煤電聯(lián)營的管理方式，對兩個行業(yè)分別進行記賬，獨立進行考核，避免聯(lián)營之下兩個市場的相互影響。同時加大進口煤的配額，增加煤炭市場競爭，從而推動電力市場的競爭程度。
市場的深化改革并不能紙上談兵、夸夸其談來實現(xiàn)，雙軌制市場還將存在很長一段，發(fā)電企業(yè)已經(jīng)被迫且不可避免地出現(xiàn)了“危機卡特爾”現(xiàn)象，但是這并沒有形成實質(zhì)性的壟斷，通過危機卡特爾的運作，消費者在一定程度上能夠獲得好處。
比如電力價格的相對穩(wěn)定以及電力供應的保障，這與地方政府現(xiàn)階段對電力行業(yè)的要求是一致的。因此把責任全部甩給發(fā)電企業(yè)會令其無所適從，若不能及時全面建成競爭性的電力市場，建議相關制度建設可借鑒卡特爾豁免制度的經(jīng)驗。
例如，德國1958年《反限制競爭法》第6條規(guī)定了對結(jié)構(gòu)危機卡特爾的豁免制度，日本在20世紀50年代《反壟斷法》修改時規(guī)定了對蕭條卡特爾的豁免，也屬于危機卡特爾豁免制度。美國反托拉斯法雖然沒有明確的危機卡特爾豁免制度，但是依據(jù)判例法所確立的原則也可以給予這種豁免。
建議應當具體明確對有關危機卡特爾的立法，在市場競爭法上建立靈活的豁免制度來容納地方相關產(chǎn)業(yè)政策的要求。從而實現(xiàn)雙軌制市場下計劃與市場的有效協(xié)調(diào)，并依據(jù)市場建設的發(fā)展階段及時作出調(diào)整。
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