從2013年國發(fā)24號文首次出臺光伏用地方面的相關(guān)政策以來，土地問題便一直貫穿著光伏行業(yè)，盡管在十余年的發(fā)展歷程中，從國家到各省市級均出臺了多個光伏用地政策，但光伏用地問題，尤其是土地稅，由于國家層面始終未有一個明確的指引性文件，逐步演變成了當(dāng)下光伏行業(yè)最大的風(fēng)險點之一。

近日，有投資商告訴筆者，光伏電站的土地使用稅或耕地占用稅擬全面征收，“之前部分地區(qū)對光伏土地使用稅免征或不明確征收的，現(xiàn)在各省正單獨下文擬定征收”。筆者調(diào)研了解到，在青海、新疆、河南以及山東等省份，近期有多個項目收到了征稅通知。

“保守估計1GW光伏電站每年需繳納約1000萬元的土地使用稅，如果將所有的土地成本計算在內(nèi)的話，1GW光伏基地的前期需一次性繳納的土地費用將高達(dá)2.2~2.5億元”，青海某投資商強調(diào)到，“伴隨地方財政的吃緊，預(yù)計越來越多的地方將啟動光伏土地使用稅的征收，甚至是從嚴(yán)征收。”

多省份擬征收光伏用地稅，用地成本飆升

日前，某央企投資商告訴筆者，青海的光伏項目正計劃征收光伏土地使用稅，省政府已經(jīng)下發(fā)相關(guān)文件，擬定從明年4月1日起開征土地使用稅，之前是暫緩征收，現(xiàn)在要求0.6元/m?。

筆者查詢相關(guān)文件發(fā)現(xiàn)，今年6月，國家稅務(wù)總局青海省稅務(wù)局下發(fā)了《青海省人民政府關(guān)于明確城鎮(zhèn)土地使用稅有關(guān)事項的通知》，要求對青海省設(shè)立的太陽能發(fā)電等園區(qū)認(rèn)定為工礦區(qū)，園區(qū)內(nèi)的納稅人按規(guī)定繳納城鎮(zhèn)土地使用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據(jù)。納稅人實際占用的土地面積是指由各市、州自然資源管理部門組織測定的土地面積，測定的土地面積包括建設(shè)用地面積和按原地類管理的土地面積。

“盡管文件要求是實際占用面積，但估計會按照全面積征收，耕地稅也是按照8元/m?全面積征收。省能源局的領(lǐng)導(dǎo)為了發(fā)展新能源提出了土地稅暫緩征收、耕地按建筑面積征收的建議，但沒有通過”，該投資商無奈道。

該投資商算賬舉例道，“大基地100萬(直流側(cè))的項目的土地成本包括征地費+養(yǎng)老保險(征地牧民)+耕地占用稅+土地使用稅(每年)+植被恢復(fù)費+臨時用地費+道路復(fù)墾費等等，合計下來2.2—2.5億，一次性繳納。”

另一位央企投資商也表示，“目前預(yù)估青海1GW的光伏電站土地使用稅約1000萬元/年，新疆也在擬定征收，但是具體征收額度未定，如果按照3元/m?最高額征收，1GW的光伏電站土地使用稅將達(dá)6000多萬元/年，這對光伏企業(yè)而言是不能承受之重。”

土地之所以演變成光伏投資最大的風(fēng)險，是因為大多數(shù)地區(qū)并未發(fā)布明確政策，卻在項目建成后用一紙征稅通知將項目的投資收益測算模型徹底打亂，并且無論是普通地面電站還是曾被政府明確“免稅”的領(lǐng)跑者項目，無一能幸免。

在第三批領(lǐng)跑者項目中，各省市的申報文件明確了土地所屬為不征稅范圍，但河北海興、內(nèi)蒙古烏海則在項目建成投運后均要求企業(yè)繳納土地使用稅。近日，有消息稱山東的領(lǐng)跑者項目也擬定征收土地使用稅，“稅務(wù)部門認(rèn)為縣政府申報項目時出具的免稅文件無效”。

事實上，部分省份此前就一直在征收光伏土地使用稅，例如陜西、內(nèi)蒙等地主要以“點征”為主，真正令投資商擔(dān)憂的是不合理的“面征”、征收標(biāo)準(zhǔn)的混亂甚至是一地多稅。

稅收標(biāo)準(zhǔn)不一，用地風(fēng)險需警惕

光伏用地問題多年來一直是行業(yè)非技術(shù)成本高企的重要原因，盡管國家有關(guān)部門也下發(fā)了多個政策來減少光伏投資企業(yè)的土地成本及不合理收費，但一些地方政府在風(fēng)電、光伏開發(fā)過程中仍存在土地稅費征收不合理的情況。

日前，有某國企投資商告訴筆者，其位于河南某地區(qū)一農(nóng)光互補項目被稅務(wù)部門凍結(jié)了繳稅銀行賬戶并導(dǎo)致其他稅費也無法繳納產(chǎn)生了滯納金。

該投資商表示，其光伏項目在2018年依法申報了土地使用稅繳納額度，核定面積按照組件陰影面積+升壓站、辦公樓、固定樁基、箱逆變基礎(chǔ)合計約10萬m?進(jìn)行申報，稅額約43萬元左右。

但稅務(wù)機關(guān)認(rèn)為，項目形成了實際占用，與如何使用土地及土地性質(zhì)無直接關(guān)系，不屬于《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的免繳土地使用稅情形，故需全額繳納173.8萬m?的城鎮(zhèn)土地使用稅。

“如果這個項目按照全面積征收土地使用稅，每年需繳納的稅額將高達(dá)1000多萬元，整個項目將面臨嚴(yán)重虧損”，該投資商擔(dān)憂道。

事實上，關(guān)于光伏項目土地使用稅征收面積的核定，各省規(guī)則均有一定差異性。陽光時代律師事務(wù)所壽方亮指出，“復(fù)合型光伏項目是否屬于城鎮(zhèn)土地使用稅免征范圍在法律上并沒有給出明確答案，不同地區(qū)的稅務(wù)機關(guān)給出的答案也不同。目前，僅有個別地方給出了較為清晰的答案，例如內(nèi)蒙財政廳就明確了農(nóng)光互補項目適用免征稅情形。而具體到征稅面積，爭議也非常大，對于光伏板陣列區(qū)‘實際占用的土地面積’的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)包括租賃面積、光伏面板投影面積、支架基座面積等，稅務(wù)機關(guān)的自由裁量權(quán)較大。”

針對此類現(xiàn)象，國家能源局在今年4月發(fā)布的《<關(guān)于促進(jìn)新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施方案>案例解讀》中明確指出，各省市土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)不明確，一地多稅的現(xiàn)象頻發(fā)，地方自由裁量權(quán)大，很多項目在并網(wǎng)或運行若干年后，還存在地方稅局等事后加收土地稅的情況。

此外，征收標(biāo)準(zhǔn)差異大，不同區(qū)域同類項目繳稅額差距很大，10MW的光伏項目每年繳納的稅費7.8~204萬元不等，顯著增加了風(fēng)、光企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)。以2021年西南某地光伏項目為例，200MW的光伏電站僅土地稅費便超過1.5億元，項目投資成本增加了20%以上。

國家能源局表示，下一步將要求各地按照“就低不就高”的原則，明確城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

光伏項目由于占地面積廣，土地問題歷來便是行業(yè)關(guān)注的核心風(fēng)險點之一，地方政府通過提供稅收緩解財政壓力可以理解，但與此同時，一方面，相關(guān)部門應(yīng)出具明確的征稅范圍，將新能源投資風(fēng)險前置，而不是在項目投運之后“關(guān)門打狗”;另一方面，各地應(yīng)合理核定征收額度和標(biāo)準(zhǔn)，不合理的稅費會顯著增加企業(yè)開發(fā)光伏項目的稅費負(fù)擔(dān)，與雙碳目標(biāo)背道而馳。