自2002年第五屆國際生態城市會議創立了EOD新型城鎮化理論和模式以來,隨著各級支持和鼓勵政策的不斷出臺,EOD模式在我國先后經歷了政策引導、試點摸索、入庫支持三個階段。目前,EOD項目尚未進入常態化管理階段,對于什么是EOD、如何支持EOD項目仍有諸多疑問。

一、政策引導階段

1.2002年:第五屆國際生態城市會議

8月19日—23日在中國深圳召開的第五屆國際生態城市大會通過一項重要議程———《關于生態城市建設的深圳宣言》(簡稱《深圳宣言》)。《深圳宣言》認為建設以適宜于人類生活的生態城市首先必須運用生態學原理,全面系統地理解城市環境、經濟、政治、社會和文化間復雜的相互作用關系運用生態工程技術設計城市、鄉鎮和村莊,以促進居民身心健康、提高生活質量、保護其賴以生存的生態系統。《深圳宣言》提出了生態城市建設在生態安全、生態衛生、生態產業代謝、生態景觀的整合、生態意識培養等五個層面的內容,影響深遠,對EOD模式的提出起到了牽引作用。

2.2016年:《“十三五”生態環境保護規劃》

《“十三五”生態環境保護規劃》是黨的十八大以后的第一個國家生態環境保護專項規劃。在此之前,我國出臺了《生態文明體制改革總體方案》,實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃,開展新《環境保護法》實施年活動,用硬措施應對硬挑戰,用真作為帶來真改變,環境治理力度前所未有,進程加速推進,環境質量改善取得積極進展。《規劃》首次提出,要加快環境治理市場主體培育,并探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式,健全社會資本投資環境治理回報機制。這是第一次在國家規劃文件中出現“環境治理項目+經營開發項目”組合思路。

3.2018年:《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革,推動經濟高質量發展的指導意見》

《指導意見》在推進環保產業發展,打造高質量發展新增長點部分,提出“探索開展生態環境導向的城市開發(EOD)模式,推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展,在不同領域打造標桿示范項目”。這是生態環境部第一次公開提出EOD模式。當然此時的EOD模式還是城市開發模式的一種,其思路和《深圳宣言》的思路是一致的。其后2019年1月生態環境部、全國工商聯出臺的《關于支持服務民營企業綠色發展的意見》中提到的EOD模式也是生態環境導向的城市開發(EOD)模式。

4.2019年:《關于擴大戰略新興產業投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》

9月國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部共同發文,提出要“在聚焦重點產業投資領域中,要加快節能環保產業試點示范。探索開展環境綜合治理托管、生態環境導向的開發(EOD)模式等環境治理模式創新,提升環境治理服務水平,推動環保產業持續發展”。這是生態環境導向的開發(EOD)模式的第一次正式提出,與次年的首批EOD模式備選試點征集政策中的稱呼保持了一致。

二、試點摸索階段

1.2020年:《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》

9月生態環境部、國家發展改革委、國開行聯合發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》,第一次公開征集EOD模式備選項目。《通知》將EOD模式定義為“以生態文明思想為引領,以可持續發展為目標,以生態保護和環境治理為基礎,以特色產業運營為支撐,以區域綜合開發為載體,采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式,推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合,統籌推進,一體化實施,將生態環境治理帶來的經濟價值內部化,是一種創新性的項目組織實施方式”,英文全稱為Ecology-Oriented Development。《通知》還發布了《生態環境導向的開發(EOD)模式試點實施方案》編制提綱。

2.2020年:《關于擴大戰略新興產業投資 培育壯大新增長點增長極的指導意見》

與首批EOD模式備選試點征集文件同月,國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部聯合發布文件,要求加快節能環保產業試點示范,提出要“探索開展環境綜合治理托管、生態環境導向的開發(EOD)模式等環境治理模式創新,提升環境治理服務水平,推動環保產業持續發展”。面對日趨激烈的國際競爭,生態環境產業要補短板與鍛長板并舉、模式創新與產業開發并重,EOD成為一種新型模式,受到各方關注。

3.2021年:《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》

4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》,提出要以體制機制改革創新為核心,推進生態產業化和產業生態化,加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。《意見》第一次全面系統搭建了生態產品的調查監督機制、價值評價機制、經營開發機制、補償機制、保障機制和推進機制,為生態產品的權屬確定、價值測度、開發方式選擇、金融和考核機制保障、試點示范等提供了制度保障。尤為值得肯定的是,《意見》提出要在項目試點和探索期要“允許試錯、及時糾錯、寬容失敗”,及時總結推廣典型案例和經驗做法。

4.2021年:《關于同意開展生態環境導向的開發模式試點的通知》

9月生態環境部從各省上報到部委的80個項目中,經過省廳審核和專家評審后,確定了首批36個EOD模式試點項目。36個試點項目總投資約2675.66億元,其中水環境綜合治理類項目占比最大,占比45%。截止2021年底,國家開發銀行按照精準施策、市場化運作和風險可控的原則,對試點項目予以傾斜支持。國家開發銀行累計授信額度為519億元,實際放貸額度約121億元。

5.2021年:《關于推薦第二批生態環境導向開發模式試點項目的通知》

10月15日,生態部辦公廳、發改委辦公廳、國開行辦公廳聯合發布《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》,正式啟動第二批EOD試點推薦工作。

6.2021年:《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》

10月25日國務院辦公廳發布《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》,就阻礙社會資本參與生態保護修復的信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明確,尤其是交易機制和回報機制不健全問題提出了一系列具備操作性的政策,重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主(包括責任人滅失、自然災害造成等)的生態保護修復。《意見》創造性地提出了項目+產業、項目+碳匯、項目+資源三種收益來源,并提出可將生態保護修復方案、相應的自然資源資產配置方案、各類指標轉讓及支持政策等一并公開,通過競爭方式確定生態保護修復主體暨自然資源資產使用權人,并簽訂生態保護修復協議和土地出讓合同等自然資源資產配置協議。

7.2022年:《關于同意開展第二批生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》

截至2021年12月30日,各省項目已經上報部委,項目總數78個。從部分省區的上報情況來看,競爭較首批申報數量明顯增多、競爭非常激烈。2022年4月28日,試點名單正式公布,58個項目入選。58個試點項目中,西北、華東最多,平均投資額55.8億元,項目類型方面最多的依次為環境治理、生態旅游、基礎設施。

三、入庫支持階段

2022年4月11日,生態環境部發布《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)的通知》,標志著EOD項目從試點申報制轉為入庫制。《指南》是對試點期暴露出來的各種問題和風險的回調,就項目總投資、子項目數量、項目收益來源、申報項目數量等都提出了具體的要求。《指南》帶有生態環境部明顯的部門色彩,部分條款也引起了一定的討論甚至是爭議。從指導具體項目申報來看,《指南》起到了應有的作用。截至目前,生態環境部已經批準160多個入庫項目,項目質量明顯高于試點期。

但是當前由于缺乏關于EOD的定性定量的評價指標,業界對于什么是EOD、如何設計EOD項目缺乏統一的方法論,項目質量良莠不齊的現象仍然存在,整體來看,當前的EOD模式尚未進入常態化申報和管理階段,仍有大量亟待摸索總結的地方。據悉,生態環境部預計今年將出臺EOD項目評價指南,將對EOD模式起到規范和指引作用。(文/中建政研綠色低碳發展研究中心副主任 中建政研鄉村振興研究院副主任 中建政研政府服務中心項目總監 陳林凡)