建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)和利用市場(chǎng)機(jī)制控制溫室氣體排放是貫徹黨中央國(guó)務(wù)院決策部署、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng)新實(shí)踐。2021年7月16日，全國(guó)碳市場(chǎng)正式上線運(yùn)行，首批納入電力行業(yè)，覆蓋了我國(guó)40%以上的化石燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放，成為全球規(guī)模最大的碳市場(chǎng)。由于我國(guó)碳市場(chǎng)處于初期起步階段，面臨不少問(wèn)題和挑戰(zhàn)，需要通過(guò)更長(zhǎng)時(shí)間的市場(chǎng)探索和更多的市場(chǎng)主體參與，不斷完善碳市場(chǎng)建設(shè)。

為更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，中電聯(lián)在長(zhǎng)期追蹤全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，組織完成了“發(fā)電企業(yè)在全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行情況調(diào)研”報(bào)告，提出了相關(guān)建議，供政府決策和企業(yè)發(fā)展參考。

一、發(fā)電企業(yè)碳交易工作成效

全國(guó)碳市場(chǎng)整體運(yùn)行平穩(wěn)。截至2022年10月28日，累計(jì)成交量1.96億噸，其中，第一個(gè)履約期成交量1.79億噸。成交均價(jià)43.93元/噸，其中第一個(gè)履約期的成交均價(jià)為42.85元/噸。累計(jì)成交金額86.0億元，其中第一個(gè)履約期成交額76.6億元。全國(guó)碳市場(chǎng)以大宗協(xié)議交易為主，占80%以上。第一個(gè)履約期履約完成率99.5%，其中，央企履約完成率100%。

碳減排和碳交易認(rèn)識(shí)顯著增強(qiáng)。從開(kāi)立賬戶、核算核查、配額測(cè)算、配額分配到上線交易和清繳履約的全過(guò)程，發(fā)電企業(yè)對(duì)碳市場(chǎng)、碳交易的全鏈條管理有了更加全面的認(rèn)識(shí)，并切身感受到碳市場(chǎng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理的意義和影響。

煤電清潔高效利用持續(xù)推進(jìn)。推動(dòng)存量煤電節(jié)能改造、供熱改造、靈活性改造，淘汰低效率落后煤電機(jī)組，促進(jìn)能效水平進(jìn)一步提升。本次調(diào)研的100多家電廠案例，2021年單位火電發(fā)電量平均二氧化碳排放量862克/千瓦時(shí)，同比下降1.3%，降幅比行業(yè)高0.8個(gè)百分點(diǎn)。

碳排放管理效能進(jìn)一步提升。制度體系建設(shè)逐漸完善。制定碳交易管理制度，明確各級(jí)單位碳交易工作職責(zé)，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，理順工作流程。數(shù)據(jù)管理日趨規(guī)范。企業(yè)認(rèn)真執(zhí)行數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計(jì)劃，加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)體系化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理，進(jìn)一步提升了碳排放數(shù)據(jù)的精細(xì)化、準(zhǔn)確化、規(guī)范化。本次調(diào)查的五大發(fā)電集團(tuán)和九家地方電力集團(tuán)企業(yè)碳元素實(shí)測(cè)率從2018年的50%左右提高到2021年的100%。

減排成本降低渠道進(jìn)一步拓展。首個(gè)履約期允許企業(yè)使用CCER（國(guó)家核證自愿減排量）抵銷5%的應(yīng)清繳配額量，有利于降低單位發(fā)電量碳排放強(qiáng)度和控排企業(yè)履約成本，對(duì)新能源快速發(fā)展、增加新能源企業(yè)效益發(fā)揮了一定作用。另外，碳資產(chǎn)管理為企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型帶來(lái)機(jī)遇，對(duì)未來(lái)吸引資金技術(shù)投入到節(jié)能減碳、新能源方面起到重要作用。

低碳技術(shù)創(chuàng)新步伐進(jìn)一步加快。探索開(kāi)展低碳技術(shù)研發(fā)與實(shí)踐，堅(jiān)持技術(shù)引領(lǐng)，加大大規(guī)模低成本碳捕集、封存與利用技術(shù)研發(fā)、示范與應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減污降碳。

經(jīng)過(guò)一年多的運(yùn)行，總體來(lái)看，全國(guó)碳市場(chǎng)基本框架初步建立，價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制作用初步顯現(xiàn)，企業(yè)減排意識(shí)和能力水平得到有效提高，促進(jìn)企業(yè)減排二氧化碳和加快綠色低碳轉(zhuǎn)型的作用初步顯現(xiàn)。

二、全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行存在的問(wèn)題

（一）配額分配機(jī)制方面

配額分配過(guò)緊給火電企業(yè)帶來(lái)更大經(jīng)營(yíng)壓力。在現(xiàn)行市場(chǎng)形勢(shì)下，煤價(jià)長(zhǎng)期高位運(yùn)行。隨著新能源發(fā)展，新能源的波動(dòng)性使火電機(jī)組面臨更高的調(diào)節(jié)要求，煤電利用小時(shí)下降。配額成本在電價(jià)中未疏導(dǎo)至用戶。我國(guó)火電機(jī)組經(jīng)歷了多輪“上大壓小”，進(jìn)一步減碳空間十分有限。在這些情況下，配額分配過(guò)緊會(huì)為火電企業(yè)帶來(lái)更大經(jīng)營(yíng)壓力。

基準(zhǔn)線的收緊尺度和更新時(shí)間尚不明確。碳市場(chǎng)政策缺乏連續(xù)性，市場(chǎng)無(wú)法形成穩(wěn)定預(yù)期，企業(yè)難以決策，容易導(dǎo)致市場(chǎng)流動(dòng)性不足，增大企業(yè)履約難度。

基準(zhǔn)線設(shè)置正向激勵(lì)作用不足。目前，配額基準(zhǔn)線設(shè)置在鼓勵(lì)先進(jìn)機(jī)組的同時(shí)，兼顧了小機(jī)組和特殊機(jī)組的生存需要，但對(duì)大容量、高參數(shù)、低排放和深度調(diào)峰機(jī)組的正向激勵(lì)作用不夠。如，600MW機(jī)組整體配額不足；燃?xì)鈾C(jī)組配額激勵(lì)不夠；配額分配方案的負(fù)荷率修正系數(shù)僅對(duì)純凝機(jī)組適用，會(huì)出現(xiàn)部分大容量機(jī)組因供熱量較小導(dǎo)致在純凝狀態(tài)下配額減少的問(wèn)題。

碳市場(chǎng)覆蓋范圍相對(duì)單一。全國(guó)碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)時(shí)，已經(jīng)考慮覆蓋發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空八大行業(yè)，但目前僅納入發(fā)電行業(yè)。由于單一行業(yè)內(nèi)的技術(shù)水平、要素結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)因素等方面較為相似，導(dǎo)致碳市場(chǎng)存在潛在的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，不利于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)低成本減排。

（二）監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查機(jī)制方面

基于碳實(shí)測(cè)的核算法難以應(yīng)對(duì)我國(guó)燃煤電廠煤質(zhì)不穩(wěn)定的客觀情況。與歐美電廠來(lái)煤穩(wěn)定且運(yùn)行期內(nèi)基本采用設(shè)計(jì)煤種的情況不同，我國(guó)燃煤電廠燃燒混煤是常態(tài)。配煤比例不同，煤質(zhì)隨之發(fā)生變化。企業(yè)按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行取樣、制樣、混樣、檢驗(yàn)等，燃煤的日綜合煤樣、月縮分煤樣得出的檢驗(yàn)結(jié)果仍然是對(duì)實(shí)際碳含量的統(tǒng)計(jì)推斷。

碳核算指南沒(méi)有發(fā)揮提高碳數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的目的。核算指南要求過(guò)嚴(yán)過(guò)細(xì)，很多要求超出了電力企業(yè)日常生產(chǎn)數(shù)據(jù)管理的規(guī)范要求，增加了企業(yè)管理環(huán)節(jié)和管理成本，但并沒(méi)有明顯增加企業(yè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度。

核查環(huán)節(jié)未充分發(fā)揮應(yīng)有作用。據(jù)企業(yè)反映，第三方核查機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)性，核查存在“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象，增加了管理環(huán)節(jié)，但企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量未能得到有效提升。

企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理有待加強(qiáng)。從中電聯(lián)對(duì)發(fā)電行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的分析情況看，重點(diǎn)排放單位仍存在指標(biāo)檢測(cè)不規(guī)范、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確、參數(shù)使用不規(guī)范等數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題。

（三）交易和履約機(jī)制方面

配額缺口上限標(biāo)準(zhǔn)未發(fā)揮作用。為降低配額缺口較大的重點(diǎn)排放單位履約負(fù)擔(dān)，配額分配方案設(shè)置了配額履約缺口上限20%的相關(guān)規(guī)定。據(jù)調(diào)研，在第一個(gè)履約周期中，幾乎沒(méi)有發(fā)電企業(yè)達(dá)到該機(jī)制的觸發(fā)條件。

仲裁機(jī)制缺失。目前碳市場(chǎng)運(yùn)行面臨較多具體問(wèn)題，如，部分嚴(yán)重虧損企業(yè)銀行賬戶已被凍結(jié)，導(dǎo)致其無(wú)法交易履約；一些應(yīng)納未納企業(yè)的補(bǔ)入，沒(méi)有明確途徑和方式。

（四）CCER抵銷機(jī)制方面

CCER抵銷機(jī)制尚未明確。目前政策已經(jīng)明確碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期可將CCER用于抵銷。但未來(lái)CCER抵銷機(jī)制的走向尚不明確，影響企業(yè)交易決策。另外，CCER自2017年暫停至今，經(jīng)過(guò)全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期，市場(chǎng)上的CCER供給量已遠(yuǎn)低于需求量。

三、相關(guān)建議

（一）政策機(jī)制層面

盡快出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》。規(guī)范碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查和監(jiān)管行為，明確各主體責(zé)任，對(duì)失信行為加大處罰力度。

盡快擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋范圍。從國(guó)家層面綜合考慮各行業(yè)發(fā)展空間和減排空間，統(tǒng)籌設(shè)定碳市場(chǎng)不同行業(yè)控排目標(biāo)。盡快納入其他具備條件的行業(yè)，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)的資源配置作用和價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，推動(dòng)全社會(huì)低成本減排。

建立配額分配長(zhǎng)效機(jī)制。充分考慮煤電企業(yè)在電力系統(tǒng)中的作用和實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，強(qiáng)化煤電基礎(chǔ)保障和應(yīng)急調(diào)峰的作用，穩(wěn)定能源供應(yīng)，將基準(zhǔn)線下調(diào)水平控制在合理范圍，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。盡快明確基準(zhǔn)線收緊尺度和更新的時(shí)間尺度，以使企業(yè)有明確的市場(chǎng)預(yù)期，激勵(lì)企業(yè)自覺(jué)開(kāi)展節(jié)能降碳。調(diào)整基準(zhǔn)線設(shè)置（如，補(bǔ)增60萬(wàn)千瓦機(jī)組基準(zhǔn)線、適當(dāng)調(diào)增燃?xì)鈾C(jī)組供電基準(zhǔn)值、擴(kuò)大負(fù)荷率修正系數(shù)適用范圍），以充分體現(xiàn)對(duì)大容量、高參數(shù)、低排放機(jī)組的正向激勵(lì)作用。設(shè)置配額調(diào)節(jié)機(jī)制，避免配額過(guò)松或過(guò)緊，對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)運(yùn)行、對(duì)碳市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)影響。

優(yōu)化監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查制度。加快研究符合國(guó)情的缺省值核算法，選擇有利于規(guī)范行為、提高效率、降低成本的科學(xué)管理路徑。鼓勵(lì)企業(yè)選擇在線連續(xù)監(jiān)測(cè)獲取二氧化碳排放數(shù)據(jù)。結(jié)合電力行業(yè)生產(chǎn)管理實(shí)際流程，調(diào)整核算核查制度，避免額外增加企業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)管理成本。

進(jìn)一步協(xié)調(diào)完善市場(chǎng)機(jī)制。加強(qiáng)碳市場(chǎng)與電力市場(chǎng)、綠電市場(chǎng)、綠證市場(chǎng)、CCER市場(chǎng)等其他相關(guān)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的有效聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌發(fā)揮政策合力，避免政策交叉和重復(fù)監(jiān)管。重啟CCER抵銷機(jī)制和自愿減排項(xiàng)目備案機(jī)制。

（二）企業(yè)層面

高度重視碳市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的轉(zhuǎn)型促進(jìn)作用。根據(jù)國(guó)家雙碳目標(biāo)，完善應(yīng)對(duì)氣候變化制度體系，制定企業(yè)低碳發(fā)展戰(zhàn)略。一方面加快企業(yè)火電布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，另一方面促進(jìn)可再生能源發(fā)展，降低單位發(fā)電量碳排放強(qiáng)度。

做好碳資產(chǎn)管理。強(qiáng)化碳資產(chǎn)管理的制度建設(shè)，搭建資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)平臺(tái)，提高企業(yè)精細(xì)化運(yùn)營(yíng)管理水平和碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量；探索實(shí)現(xiàn)企業(yè)碳管理系統(tǒng)與全國(guó)排污許可證信息管理平臺(tái)等國(guó)家系統(tǒng)的對(duì)接，減少重復(fù)填報(bào)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；挖掘CCER減排潛力，開(kāi)發(fā)CCER項(xiàng)目，拓展減排領(lǐng)域；積極利用碳金融工具，發(fā)揮金融在優(yōu)化資源配置的作用。

持續(xù)開(kāi)展能力建設(shè)。通過(guò)多層級(jí)、分區(qū)域、分職責(zé)的培訓(xùn)，提高碳管理能力。規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略，加快清潔能源技術(shù)、儲(chǔ)能技術(shù)、碳捕集封存利用技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)和示范，有效推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。

（三）行業(yè)協(xié)會(huì)層面

推動(dòng)建立行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理自律體系。組織制定有關(guān)行業(yè)規(guī)范，通過(guò)行業(yè)自律，推動(dòng)企業(yè)自覺(jué)守法守規(guī)參與碳市場(chǎng)。組織企業(yè)開(kāi)展碳排放數(shù)據(jù)自查和互查，預(yù)判數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)交叉檢驗(yàn)，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。

加強(qiáng)企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督和人才培養(yǎng)。加快推進(jìn)碳排放管理員人才培養(yǎng)體系建設(shè)，建立健全職業(yè)能力評(píng)價(jià)機(jī)制，提升行業(yè)合規(guī)開(kāi)展碳數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的能力。

探討依托行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立碳交易仲裁機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)碳排放交易中存在的問(wèn)題、障礙和企業(yè)間的糾紛以及開(kāi)展異議復(fù)核等。