2021年7月16日，全國碳市場首批納入發電行業正式啟動交易。其他行業如果要納入全國碳市場，應當至少要具備與發電行業相同的基礎條件。全國碳市場基本框架包括如下要素：覆蓋范圍、總量目標、配額管理、交易機制、監測報告核查認可（MRVA）、履約機制。因此，可以通過分析上述要素的準備程度來判斷其他行業納入全國碳市場的時機是否成熟。

其中，一部分是行業共性要素，比如覆蓋范圍、總量目標、交易機制、履約機制。發電行業已經正式啟動交易意味著此類共性要素基本能夠支撐市場運行，從完整性來看不會是全國碳市場推遲擴容的主因。但如果在第一個履約期內暴露出上述要素在機制設計方面的缺陷，貿然納入新的行業將帶來更大風險，因此需要綜合判斷。結合近一年來全國碳市場的運行現狀，筆者認為推遲擴容的主要原因集中在如下幾個方面。

第一，碳排放數據質量基礎不牢。要支撐其他行業納入全國碳市場，首先要出臺行業核算標準并得到至少1年的碳排放數據。2013年公布的第1版行業核算指南距今已有9年時間，只有發電行業在2021年3月和2022年3月公布了兩個更新版的核算標準，其他行業最新的核算標準仍未正式出臺，只是在2021年9月份發布了水泥熟料和電解鋁兩個行業的征求意見稿。理論上，發電在八大重點行業中屬于較為容易核算的行業，卻依然出現了蓄意造假等數據質量問題，而其他行業排放過程相對復雜、排放源多，在核算方面更加需要詳細規定。在碳排放核算核查實踐中，長期以來除了核算指南，國家碳排放幫助平臺和各地主管部門制定的技術規范也是指導核算的補充依據。這說明現實情況的復雜多樣以及國家最初發布的核算指南還存在諸多不足。要控制碳排放數據質量，需要企業、核查機構、主管部門等多方共同努力，其中最重要的還是要落實企業對數據準確性的主體責任。但現階段大部分其他行業的企業對碳排放核算重要性的認識不足，對核算指南運用的能力不夠，導致在碳排放數據獲取的源頭缺乏有效的質量控制措施。此外，在碳市場與其他機制的銜接方面，由于目前缺乏明確的規定，也可能導致在核算實踐中出現不同的處理方式，進而影響碳排放數據質量。比如，水泥熟料和電解鋁行業核算標準征求意見稿規定綠電不計算碳排放，卻沒有規定如何認定合格的綠電，如何避免可再生能源環境權益的重復使用。

第二，配額分配方案制定難度較大。配額分配是支撐某一行業納入碳市場另一不可或缺的要素，但目前來看制定其他行業的配額分配方案還面臨不少難點，主要體現在電解鋁、水泥、鋼鐵等工業行業工藝流程相較發電行業復雜程度更高，在制定配額分配方案時本身就需要更多的數據支持，這些行業當前積累的碳排放數據尚不完全足以支撐確定合理的行業基準值。選擇基準值要基于行業實際的碳排放數據和生產數據，這些數據通過企業填報的補充數據表收集。2021年新發布的《2020年度溫室氣體排放報告補充數據表》對多個行業的填報要求做了許多重要修訂。這些重要修訂帶來的實質性變動意味著此前收集的數據不能完全滿足行業基準值的制定。此外，由于其他行業履約邊界與法人邊界可能存在較大差別，部分行業還涉及按工序分配配額，這對于企業內部分級計量的要求更高。同時，在核查時，企業內部不同工序的數據通常缺乏獨立的交叉核對材料，存在造假的空間，這也導致此前通過補充數據表收集的數據質量難以評估，從而影響行業基準值的確定。還值得一提的是今年主管部門下調了全國電網排放因子，從0.6101噸二氧化碳/兆瓦時更新為0.5810噸二氧化碳/兆瓦時。全國電網排放因子的更新對配額分配也存在一定影響，特別是對于除發電之外的行業，確定基準值時需要考慮全國電網排放因子的下降，否則將導致配額過量發放而起不到激勵和約束企業減排的作用。

第三，市場運行機制尚不成熟。縱觀全國碳市場交易，呈現如下幾個特點：一是交易出現明顯的“潮汐現象”，平時交易不夠活躍；二是企業惜售情況嚴重，不少配額富余的大集團出于對未來配額分配不確定性的擔憂，不愿意出售富余配額；三是交易方式以大宗交易為主，大宗交易主要是集團內部的配額調配，成交價格不是配額價值的體現，因此全國碳市場價格并未反映企業的邊際減排成本；四是當前仍有部分企業沒有履約，部分企業合規意識不強是一方面原因，缺少行之有效的處罰措施則是更加重要的原因。全國碳市場在運行過程中反映出了機制設計層面還不健全，法律法規還不完善的問題。部分問題并不能簡單依賴擴容改善或解決。事實上，現階段僅納入發電行業的全國碳市場就已經是全世界覆蓋排放規模最大的碳市場。如不能處理好當前出現的問題，倉促擴容只會使問題被放大和加劇，不利于全國碳市場健康建設運行。

此外，疫情防控和經濟形勢也是碳市場推遲擴容的影響因素。6月8日，生態環境部印發《關于高效統籌疫情防控和經濟社會發展調整2022年企業溫室氣體排放報告管理相關重點工作任務的通知》（環辦氣候函〔2022〕229號），將核查工作完成時限從6月底延長至9月底，并將燃煤元素碳含量缺省值從0.03356噸碳/吉焦調整為0.03085噸碳/吉焦，下調8.1%，目的是減輕當前經濟形勢下發電企業的壓力。對于其他行業來說，納入碳市場會對企業帶來額外的管理成本、履約成本，在穩經濟增長的形勢下，推遲擴容也有其合理之處。

全國碳市場當下的重點工作

第一，鞏固提升碳排放數據質量。準確可靠的數據是全國碳市場有效規范運行的生命線。在全國碳市場啟動第一年就暴露出碳排放數據造假問題，對于鞏固提升碳排放數據質量是一個還算及時的警示。燃煤元素碳造假有其不易監管和缺乏核查手段的特殊之處，但對于其他核算難度更大的行業，也有可能存在容易造假的漏洞。因此，當務之急是針對可能存在的漏洞認真推演，找到背后的深層次原因，及時從機制和體制層面杜絕造假的可能。

第二，完善全國碳市場頂層法律法規。全國碳市場運行中出現的數據造假、拒不履約等問題，與缺乏上位法直接相關。因此，國務院《碳排放權交易管理暫行條例》的出臺已經成為我國碳市場進一步完善的重中之重。2021年3月30日，《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱“條例草案”）公開征求意見。條例草案明確了碳市場的定位和作用，即推動實現碳達峰碳中和愿景。這對于碳市場發揮作用是十分有效的支撐。在罰則方面，條例草案作為國務院政策，能夠突破生態環境部部門規章的限制，對碳市場違規行為制定嚴格處罰措施。但在未履約處罰上，只有10萬元以上50萬元以下罰款，以及在下一年度扣除未足額清繳配額。相比部門規章2-3萬元的罰款，10-50萬元雖然提高了不少，但在部分控排企業動輒價值百萬到千萬元的配額缺口下，懲罰力度都顯不足。希望在條例正式出臺時，懲罰力度能夠有所加強。

第三，為全國碳市場設定長期、穩定的政策預期。第一個履約期內全國碳市場總體配額富余，卻有企業臨近履約還無法從市場上購得配額，需要當地主管部門從中協調。這恰恰反映了市場主體的“恐慌”心理，與當前全國碳市場缺乏較長時期的控排目標和配額分配方案有關。一方面，企業無法判斷未來配額分配方案的約束力度，造成當前不以履約為目的的交易非常之少，不利于碳市場價格發現和資源配置；另一方面，長期定價機制的缺失難以引導企業進行低碳投資，在一定程度上阻礙了減排進程。因此，全國碳市場應從“自下而上”確定配額的方式，逐步與我國碳達峰碳中和目標相銜接，制定行業長遠減排目標和配額長期總量方案，指導行業進行長期減排，釋放碳配額交易需求，促進企業將減排行動納入戰略規劃。