歐盟委員會(huì)于北京時(shí)間7月14日晚正式提出氣候、能源、土地利用、交通和稅收等一攬子政策提案，以確保2030年歐盟溫室氣體排放量比1990年水平至少減少55%。歐盟認(rèn)為實(shí)現(xiàn)2030年減排目標(biāo)對(duì)于實(shí)現(xiàn)2050年氣候中和、落實(shí)歐盟《綠色新政》至關(guān)重要。為此，歐盟要求采取系列改革措施以加速未來(lái)10年的碳減排，包括實(shí)施更嚴(yán)格的碳交易體系并擴(kuò)展碳交易覆蓋范圍、2030年可再生能源占比提高到40%、進(jìn)一步提高能源效率、加速交通領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型、推動(dòng)能源稅改革、提高碳匯目標(biāo)、以及為防止碳泄漏提出的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM)提案。

根據(jù)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制提案，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將涵蓋歐洲碳市場(chǎng)中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個(gè)領(lǐng)域，機(jī)電產(chǎn)品不受碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響。2023至2025年將作為試點(diǎn)階段，所涵蓋領(lǐng)域的產(chǎn)品僅需履行排放報(bào)告義務(wù)，歐盟在此期間不征收任何費(fèi)用。從2026年開(kāi)始，歐盟將逐年減少10%的生產(chǎn)企業(yè)免費(fèi)配額直至2035年完全取消免費(fèi)配額，同期要求產(chǎn)品進(jìn)口者需要根據(jù)產(chǎn)品生成過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放支付碳費(fèi)用，并逐年提高費(fèi)率。該提案發(fā)布之后，歐盟議會(huì)將與成員國(guó)進(jìn)行磋商，若達(dá)成一致，歐盟將對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行立法。

能源基金會(huì)與合作伙伴（Sandbag、E3G）共同梳理和分析了一些歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的相關(guān)問(wèn)題，以更好幫助理解碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)中國(guó)可能帶來(lái)的影響。

一、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制是歐盟碳市場(chǎng)改革的重要組成部分。歐盟擬通過(guò)對(duì)內(nèi)減少碳市場(chǎng)免費(fèi)配額，對(duì)外采用碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，來(lái)提高碳市場(chǎng)有效性，實(shí)現(xiàn)2030年減排55%的目標(biāo)。

歐盟碳市場(chǎng)目前僅針對(duì)本土產(chǎn)品，為保持本土產(chǎn)品與未支付碳價(jià)的進(jìn)口產(chǎn)品之間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力、避免碳泄漏，歐盟會(huì)向高碳和外貿(mào)較多的行業(yè)發(fā)放一定的碳市場(chǎng)免費(fèi)配額（配額以內(nèi)的碳排放不需要從碳市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)）。為進(jìn)一步提高碳價(jià)機(jī)制的有效性，歐盟計(jì)劃逐步取消免費(fèi)配額的發(fā)放，同時(shí)擬通過(guò)實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制確保進(jìn)口產(chǎn)品與本土產(chǎn)品承擔(dān)相同的碳排放成本，避免由于免費(fèi)配額減少引起碳泄漏。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響示意圖（工作原理）

二、出口國(guó)碳定價(jià)和碳市場(chǎng)政策會(huì)直接影響該國(guó)出口歐盟產(chǎn)品所需要負(fù)擔(dān)的碳成本，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將對(duì)已經(jīng)實(shí)施碳定價(jià)和碳市場(chǎng)的國(guó)家設(shè)置相應(yīng)的抵扣政策。

對(duì)于中國(guó)而言，現(xiàn)有碳市場(chǎng)僅包括電力部門(mén)，缺乏高碳行業(yè)產(chǎn)品（例如鋼鐵、水泥、化工、鋁）碳定價(jià)機(jī)制，尤其是中歐有貿(mào)易往來(lái)的鋼鐵等產(chǎn)品，可能導(dǎo)致中國(guó)出口歐盟的鋼鐵和鋁產(chǎn)品不具有享受上述抵扣政策的機(jī)會(huì)。

面對(duì)這一情況，我們有兩個(gè)選擇，一是利用歐盟討論和逐步完善碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的準(zhǔn)備期間，盡快建立和完善全領(lǐng)域的碳市場(chǎng)和碳定價(jià)機(jī)制，與歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制相向而行。另外一個(gè)選擇是完全拒絕碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，但這可能帶來(lái)中國(guó)與歐盟在經(jīng)貿(mào)和氣候合作中產(chǎn)生戰(zhàn)略沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

三、歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制目前覆蓋范圍為歐盟碳市場(chǎng)中電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥5類(lèi)原材料產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程中的直接碳排放，對(duì)于涉及上述5類(lèi)原材料的復(fù)合終端產(chǎn)品（例如，汽車(chē)、機(jī)械零件、鋁制品等）和其它產(chǎn)品近期都不會(huì)納入。

就中國(guó)而言，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制目前最有可能影響到中國(guó)出口歐盟的產(chǎn)品為鋼鐵和鋁；大部分中國(guó)出口歐盟的其它產(chǎn)品（如汽車(chē)、太陽(yáng)能光伏板、電子品、機(jī)械零件、家具、玩具、服裝等終端復(fù)合產(chǎn)品）當(dāng)下不會(huì)受到影響。

四、從中歐貿(mào)易角度來(lái)看，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制涉及的產(chǎn)品貿(mào)易額占比很小，整體影響較為有限，但是對(duì)于局部高碳鋼鐵的出口競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)產(chǎn)生較大影響。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響示意圖（以鋼鐵產(chǎn)品為例）

根據(jù)提案，受碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響最大的國(guó)家為俄羅斯、土耳其等向歐盟大量出口高碳產(chǎn)品的鄰國(guó)；按照2019年中國(guó)對(duì)歐盟出口總額（約3600億歐元）估算，受碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響的產(chǎn)品不足30億歐元，占比不足百分之一。

根據(jù)能源基金會(huì)與Sandbag、E3G的聯(lián)合研究分析，假設(shè)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制全部生效，以2019年為例，中國(guó)出口歐盟的鋼鐵產(chǎn)品貿(mào)易額約47億歐元，將被征收約2.65億歐元碳邊境調(diào)節(jié)稅（基于2035歐盟完全取消免費(fèi)配額、每噸二氧化碳征收60歐元情景）；相同情況下，歐盟向土耳其進(jìn)口的鋼鐵征收的碳邊境調(diào)節(jié)稅將達(dá)到7億歐元。初步分析顯示，歐盟完全取消免費(fèi)配額將造成鋼鐵成本增加21%，而碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致中國(guó)向歐盟出口的鋼鐵成本增加約25%。但是對(duì)于碳排放較低的鋼鐵可以按照實(shí)際碳排放征收碳邊境調(diào)節(jié)稅，從而增加低碳鋼鐵的競(jìng)爭(zhēng)力。

中國(guó)對(duì)歐盟市場(chǎng)出口的鋁受到的影響也較低。據(jù)估算，歐盟完全取消免費(fèi)配額將造成鋁成本增加7.6%，而碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致中國(guó)向歐盟出口的鋁成本增加約9%。2019年歐盟從中國(guó)進(jìn)口鋁約15億歐元，該情景下將被征收約1.2億歐元的碳邊境調(diào)節(jié)稅。

五、碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的前景。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制提案主要是針對(duì)2035年前的實(shí)施計(jì)劃，但是該期間碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制是否會(huì)擴(kuò)大行業(yè)和產(chǎn)品覆蓋范圍、是否包含產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中用電產(chǎn)生的間接排放都不明朗。歐盟議會(huì)和成員國(guó)內(nèi)部磋商達(dá)成一致的進(jìn)程最終如何也有待觀察。

該機(jī)制的演變尺度大約在5-10年或更長(zhǎng)時(shí)間，中國(guó)出口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)碳排放在未來(lái)五至十年中也將面臨動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變，因而對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的影響評(píng)估框架將是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，而且將涉及貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力影響、實(shí)現(xiàn)氣候國(guó)際影響、環(huán)境影響、技術(shù)進(jìn)步影響和地緣政治影響。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，歐盟碳市場(chǎng)和碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制是否會(huì)考慮機(jī)電產(chǎn)品等復(fù)合終端產(chǎn)品也是需要持續(xù)關(guān)注的。

六、總結(jié)

總體而言，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制短期內(nèi)對(duì)中歐貿(mào)易的整體影響有限，可以給予適當(dāng)關(guān)注，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，可以通過(guò)加快發(fā)展國(guó)內(nèi)低碳技術(shù)與產(chǎn)品、建立完善的碳定價(jià)碳市場(chǎng)機(jī)制等措施為應(yīng)對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制做好積極應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

一是歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)于中國(guó)可能造成影響的目前主要涉及鋼鐵和鋁，其產(chǎn)品出口額不到中國(guó)對(duì)歐出口額的百分之一，對(duì)于中歐貿(mào)易的整體影響有限；二是國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)和碳定價(jià)機(jī)制政策可以積極抵消碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制帶來(lái)的影響，中國(guó)需要盡快擴(kuò)大國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)和碳定價(jià)覆蓋范圍，如果碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制中涉及產(chǎn)品（如，鋼鐵、鋁）未被納入國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)碳定價(jià)體系中，未來(lái)將因?yàn)楦邼q的碳邊境調(diào)節(jié)成本影響產(chǎn)品價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力；三是部分碳足跡較輕的鋼鐵和鋁制造者反而有可能獲得更大利潤(rùn)空間。

現(xiàn)階段，歐盟各成員國(guó)對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的具體實(shí)施規(guī)則仍存在一些分歧，如免費(fèi)配額的退出時(shí)間、是否考慮間接排放、進(jìn)口國(guó)家的氣候政策如何進(jìn)行量化、歐盟出口產(chǎn)品是否進(jìn)行退稅等，歐盟有可能需要更長(zhǎng)時(shí)間就這些問(wèn)題達(dá)成一致；但是，在歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制正式實(shí)施之前的一段時(shí)期，將是中國(guó)建立和完善國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)碳定價(jià)政策的重要機(jī)會(huì)窗口。

在歐美戰(zhàn)略伙伴對(duì)話中曾就碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行討論，目前不排除美國(guó)有設(shè)置碳邊境調(diào)節(jié)稅的可能性，但目前尚未形成具體計(jì)劃。美國(guó)氣候特使克里表示在COP26召開(kāi)前，美國(guó)并不會(huì)對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行討論。有貿(mào)易專(zhuān)家表示，美國(guó)國(guó)內(nèi)尚未形成碳定價(jià)政策體系，因此不具備實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的前提。

董鉞為能源基金會(huì)氣候變化國(guó)際事務(wù)研究員，張笑寒為能源基金會(huì)總裁辦公室項(xiàng)目經(jīng)理，趙文博為能源基金會(huì)總裁辦公室項(xiàng)目助理經(jīng)理，注釋略