2021年是中國共產黨建黨100周年，中國電力行業也面臨著前所未有的變革。列寧同志曾在1920年給共產主義下過一個直觀和形象的定義，“共產主義就是蘇維埃政權加全國電氣化”，這一論斷承自馬克思在1856年的論述，“蒸汽、電力和自動紡機甚至是比巴爾貝斯、拉斯拜爾和布朗基諸位公民更危險萬分的革命家”。生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力，這決定了電氣化對于仍將長期處于社會主義初級階段的中國，具有重要意義。推動電力行業生產關系變革，促進電力行業生產力發展，是我國在新時代中國特色社會主義建設中必須牢牢把握的主線。

自改革開放以來，中國電力行業的體制機制不斷調整，有力支撐了中國經濟社會的持續快速發展，但進入21世紀第二個十年以來，經濟發展和行業發展的深層體制機制癥結也在逐漸顯現。伴隨著中國經濟進入高質量發展階段，傳統發展模式需要變革，新的發展動能需要塑造，而這必然依賴于生產關系的調整。對此，黨中央、國務院做出一系列重大戰略部署。黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。2014年，“四個革命、一個合作”能源安全新戰略提出。黨的十九大提出了推進生態文明體制改革要求。2020年，中國對國際社會做了“3060”碳達峰碳中和承諾。一系列戰略部署，對電力發展模式提出了歷史性的變革要求。

一、正確看待電改背景下的電價問題

自2015年以來，新一輪電力體制改革依托龐大的政策文件體系啟動。而電價問題成為眾多改革政策的交匯點，正確地看待電改背景下的電價問題，對于進一步理解電改挑戰，明確電改方向無疑具有重要意義。

新一輪電改是在供給側結構性改革背景下啟動的，降電價成為一個重要的政策訴求，這是經濟轉型過程的必然要求，也表明電力行業對國民經濟的支撐作用出現了階段性調整，即從量的訴求，轉向價的訴求。傳統的電力體制缺乏成本控制和優化配置的內在激勵，這使得電力行業降電價是有空間、有條件的。不過，降成本的方式在電改過程中卻面臨著“政府降”和“市場降”兩種方式的選擇和協調難題。市場降電價的復雜性和過程性，決定了要想通過市場建設取得立竿見影的降電價效果，并不現實。同時，電價中的稅費降低也只能通過政府來決定。于是，我們看到多輪降電價的明確量化目標。當然，行政降電價背后也有國內外形勢的綜合考量，特別是支撐實體經濟發展，以降低用電成本來對沖其他投入要素成本上漲（融資難、勞動成本上升）和國際貿易投資形勢的影響。

降電價的各項政策對穩定國內經濟，以及成功應對2020年新冠肺炎疫情沖擊，確實發揮了重要作用，但這里要說明一個不能被忽視的重要因素——電力行業對國民經濟的支撐作用，歷來存在著“量”和“價”的權衡。實際上，2002年之后傳統電力體制的成熟，恰是在反復“量”“價”調整中實現的。只不過，在這一權衡中，消除“缺電”的考慮占據著主導位置，這也就促成了21世紀頭十年的電力大發展。相應地，“十三五”期間的多輪行政降電價順利實施，很大程度上得益于發電容量的相對充裕，也就是說，降電價，是在默認經濟發展不會面臨“缺電”困擾的背景下推動的。但實際上，中國自改革開放以來的電力發展始終未能繞開“缺電”的困擾，即使在進入21世紀第二個十年后缺電現象暫時消失，缺電隱患也從未真正遠離。同時，10年代既是可再生能源發電快速發展的時期，也是煤電控制逐步趨緊的時期（盡管這一時期是經過火電投資審批體制變化帶來的階段性增長）。

在看待降電價的成效時，務必要從電力行業對國民經濟發展的整體影響上來把握。簡單來說，要統籌考慮“量”的支撐和“價”的支撐。實際上，從20世紀八九十年代一直到21世紀初的電價制度改革，核心一點，就是在兼顧電價對經濟影響的同時，將發電容量的投資激勵內化到政府定價中去，這從早期的還本付息、到經營期、再到標桿電價反映得非常清晰。這些在當時歷史條件下的政府管制做法，其實同樣有我們在推進市場化改革中需要借鑒的經驗，因為其內核在于，協調電力行業與國民經濟的發展。因此，隨著缺電風險在技術層面上的增大（特別是可再生能源發電的快速增長，及煤電的嚴控），就需要我們要有相應的制度設計來進行“對沖”。

總之，對目前的降電價政策及對中國電改的實際影響，我們必須要清醒把握兩個方面的內容。一方面，行政降電價能夠在多大程度上維持電力行業與國民經濟的協調發展，換言之，行政降電價的合理政策空間能否持續擴大；另一方面，市場建設如何構建電力行業與國民經濟協調發展的長效機制，從某種意義上講，這應是新一輪電改政策的最基本出發點。電改6年多來，市場建設和監管改革可謂磕磕絆絆，以致社會上產生了一些悲觀情緒。對此，我們首先要堅持辯證的、歷史的觀點來看待電改過程，從而充分堅定對電改前景的信心，并以科學的態度加深電改研究，務實地推進電改進程。

要認識到電改是一項復雜的系統性工程，不可能一蹴而就。一方面，就電改本身而言，它深深植根于一國的制度背景和歷史路徑中，而且電力市場不同于普通商品市場，其技術特性決定了其市場機制必須經過科學的設計，才能使經濟規律在具體的歷史條件下發揮作用。另一方面，在中國，電改面臨的挑戰更大，特別是促進能源轉型和應對氣候變化的任務，與電力市場和監管的基礎設計前所未有地交織在一起。這一點不同于國外成熟電力市場國家，它們基本在20世紀90年代便建立起比較完整的市場體系框架，而后再通過完善市場設計的方式來應對可再生能源發展、碳成本傳導等現實問題。

二、科學認識電價在新時代的作用

在中國經濟進入高質量發展階段后，一個基本目標是構建高標準的市場體系。電力作為現代經濟的基礎要素投入，將從根本上決定著高標準市場體系的品質。要提升高標準市場體系的品質，就必須要科學地認識電價在新時代下的作用。

第一，要跳出一提電價就定位到投入成本的思維窠臼。市場中的任何主體，既是消費者也是生產者。作為消費者，價格是支出，但作為生產者，價格是收入。從市場體系的視角而言，如果系統性扭曲一個環節的價格，那么實際上是損害整個經濟的效率。修復這種效率，要么通過政府稅收和轉移支付，要么通過行業內部的交叉補貼，但無論何種方式，這都是以整個社會承擔更高的經濟成本為代價。中國正在逐步進入創新驅動的新發展階段，電力行業也正在經歷過去百年未見的創新浪潮，如新型發電技術、新型儲能技術、新型用電技術、新型低碳環保技術等等。如何激勵創新？讓創新者能夠在市場中獲得回報，無疑是最最基本的。創新意味著新的動能、意味著收入、意味著就業，意味著GDP。因此，看到電價在引導創新和培育市場方面的使用，對當下中國無疑更加重要，甚至具有決定性意義。從另一方面，如果電價無法合理地被“發現”，那么扭曲的電價將扮演抑制創新、保護落后的角色。因為當落后的生產者可以依靠低投入來獲得市場時，創新的空間也就被壓縮了。

第二，要理解以電價下降作為評估電改成效的做法并不可取。實際上，國外普遍的電改過程中，除了少數資源豐富的市場（比如美國得州）外，基本上電價在市場化改革后都經歷了上漲的過程。這是否意味著市場化改革將會帶來價格上漲，從而成為反市場化改革的依據呢？實際上，這是只見樹木不見森林的片面觀點。電力是一種二次能源，電力市場的作用是將提供電力的各類成本，包括一次能源投入、資本、勞動、研發等合理地向社會傳導的機制，從這個角度講，與其他市場并無本質區別。既然是市場，就會有價格波動，既會有短期波動，也會有長期波動。關鍵要看電價波動是否合理反映成本波動。實際上，國外成熟電力市場在電改之后的電價上漲，主要由于投入成本的上漲，而這顯然不能歸咎于電改本身。在未來一段時期內，由于能源轉型和應對氣候變化挑戰，特別是碳達峰碳中和目標，電力行業將隨經濟社會系統性變革而出現成本上升。這背后的邏輯也很直觀，綠色低碳和青山綠水均需要付出努力，努力需要成本。但如何判斷社會是否以最經濟的方式承受了成本？答案就在市場競爭。計劃配置無法挑選出最好的技術和最好的企業，但公平競爭可以。因此，只有政府能夠培育起充分競爭的電力市場，并維護公平競爭的市場秩序，那么電改才算真正取得了成效。

第三，要認識到合理的電力定價機制是政府之手和市場之手共同作用的結果。實際上，在經濟學家眼中，談論電力市場化改革時，所謂的電力市場一定是競爭機制與規制機制的結合，或者說是不完美的市場與不完美的政府的結合。認識到這一點，對于明確我國的電改政策方向至關重要。在電力市場建設中，合理電價的發現并非在政府和市場中做出一種非此即彼的劃分，反而是兩者更緊密的配合。實際上，電力市場在發現價格方面起的決定性作用，恰是在政府的“有形之手”支撐下實現的。比如作為電力市場體系核心的現貨市場，其重要特征之一便是價格上限，這一設置從根本上決定著現貨價格波動模式和長期市場均衡狀態。再比如，國內電力市場建設所青睞的所謂集中式市場，對完整品種體系的前置設計要求要高于分散式市場，這同樣需要政府之手的干預，并在起步階段確定合理的輔助服務和容量定價方式。再比如，輸配電價作為電網企業的基本收入來源，在電力市場環境下已不僅是一個企業監管問題，而是涉及與市場的銜接，特別是輸配電價如何與電量電價協同引導供求。除了價格發現之外，電價傳導同樣需要政府與市場之手的協作。電改的最大潛在收益來自系統層面的優化配置，其實現又取決于系統層面的配置結果能否順利傳導到無法直接參與系統競爭的終端用戶。這就涉及批發競爭與零售競爭的關系，實際上，零售競爭的有效性取決很多條件，在批發競爭有效的前提下，零售管制并不比零售競爭的效率低，甚至可能更好。此外，伴隨著碳成本作為顯性成本進入發電企業成本結構，碳成本向電價的傳導還需要政府之手超越行業邊界，以實現兩個市場的有效銜接。

第四，在發現合理電價，充分發揮電力行業對經濟社會發展的支撐作用方面，還需要政府的監管體制做出相應調整。一些產品或服務的管制定價，構成了電力市場運行的邊界，甚至是前提。從這個角度講，市場建設與監管重塑是中國電改，或者說幾乎各國電改的共同雙重屬性。

最后，中國的電改是一項系統復雜的工程，要找到一條符合國情的中國特色社會主義電改之路并不容易，但背后必然有其基本規律可循。推動電力行業生產關系調整，提升電力行業生產力，必須堅持系統思維、完善頂層設計，這將是電改破局必由之路。改革6年多來的探索和試錯，已使各方對電力行業發展的主要矛盾和突出問題有了更加清晰的認識。雖然分歧仍存，困難仍多，但經過不斷的改革實踐和理論總結，電改前景和路徑必會更加清晰。