最新修訂稿中將能源委寫進了《能源法》；而發改委與國家能源局的權限分工，則未能進一步明確

業內矚目的《能源法》立法工作，已經接近完成。

6月28日，國務院法制辦工交司一官員向《財經國家周刊》透露，《能源法》的草案已經基本完成，法制辦正在審查修改，離最終定稿已經不遠。“如果進展順利，最快有望在明后年頒布”。

按照目前的進展，《能源法》將在今年年底前完稿，并提交至國務院常務會議審議通過，隨后進入人大立法程序。

三年磨劍

作為全球第一大能源生產國和第二大能源消費國，中國相繼出臺了《煤炭法》、《電力法》等諸多法律法規，但能源基本法長期缺失。2005年8月，一份建議制定《能源法》的報告遞交至國務院領導案頭。

彼時，中國經濟正在遭遇能源瓶頸。當年4、5月份，“油荒”在經濟活躍的廣東地區率先上演，并迅速北上蔓延至全國大部分地區，絕跡20余年的排隊搶購在加油站前上演。

在此背景下，起草《能源法》的建議引起了高度重視。

2006年1月，發改委、國務院法制辦、財政部等15部委組成跨部門《能源法》起草工作組，起草正式拉開帷幕。是年3月，16名業界知名專家組成起草專家組，負責起草草稿。

能源辦定下的工作計劃是：用兩年左右時間完成能源法起草工作。后來事實證明，這一計劃太過樂觀。專家組歷時近兩年，于2007年底拿出了初稿并公開對外征求意見；2008年11月，國家發改委向國務院遞交了送審稿。

參與修訂的專家向記者透露，國務院法制辦在一年半的時間內，至少在送審稿的基礎上又修改了兩稿，“在今年春節前，還邀請歐盟專家來做討論。”

前述國務院法制辦官員證實，截止目前，國務院法制辦還在審查、修改能源法草案，相比送審稿變化已經較大。“做了很多工作，在一些重大問題的政策取向上進一步明確，離最后定稿不會太遠。”

“《能源法》已經列入了今年國務院法制辦的一檔立法計劃，按照規劃，將在今年年底之前完稿并提交至國務院常務會議審議。”該官員表示。

依照立法流程，在法制辦提交至國務院常務會議審議并順利通過后，《能源法》草案將提交至全國人大。全國人大常委會立法一般要經過三讀程序，每讀之間至少3個月。全國人大審議通過，經國家主席簽發方能正式頒布實施。

“目前緊要的第一步，是要走出國務院的大門，下一步進入人大立法程序后就會要快一些。規劃進度能不能順利完成，首先取決于稿子的成熟程度。”國家發改委能源研究所研究員、能源法起草專家組成員吳鐘瑚說。

糾結

《能源法》最終定稿，仍需厘清諸多重要問題。其中傳統能源與新能源的法律地位問題，是爭論焦點之一。

公開征求意見稿中，新能源和可再生能源的發展放在了突出位置?？倓t第五條，提出“國家積極優化能源結構，鼓勵發展新能源和可再生能源……”。第四章《能源開發與加工轉換》中又提出，“國家優先開發應用替代石油的新型燃料和工業原料。”

《財經國家周刊》了解到，在國務院法制辦修訂中，是否將優先發展新能源和可再生能源、并將其作為替代化石能源的發展方向作為法律條文固定下來，相關各方分歧嚴重。

“傳統能源派”認為，“優先發展”并不符合中國現實。當前，化石燃料仍是最主要的能源來源，在中國能源結構中占據的比重在七成以上，這一情況在長期內都將持續。

但是，如果只將新能源僅僅定位于“鼓勵”發展，又將帶來新的問題。

吳鐘瑚告訴《財經國家周刊》，定位于“鼓勵”發展就太虛，因為鼓勵并不是一個明確的法律概念。“到底什么樣的算是鼓勵？鼓勵發展新能源說了很多年，但為什么就沒有發展起來？關鍵是缺少一個明確的法律地位。”

“優先就很明確，把新能源和可再生能源發展擺在一個很高的位置，從戰略上突出。”吳鐘瑚說。

但吳的看法，并不能得到傳統能源企業的認可。

“他們擔心一旦將新能源放在優先位置，自己的主導地位將喪失，害怕國家戰略發生轉移后相應的會減弱政策支持，把資金都投到發展新能源上去。”一位業內人士說。

《財經國家周刊》了解到，在《能源法》最新的修訂中，依然強調要對油氣等化石能源進行清潔、高效和綜合利用，可再生能源將不確立優先發展地位；但是，這一定位能不能通過國務院常務會議以及全國人大的審議，依然充滿變數。

對傳統能源企業的市場地位，也在艱難權衡之中。

《能源法》征求意見稿規定：在關系國家安全和國民經濟命脈的能源領域從事能源開發利用活動的企業，應當承擔相應的社會公共責任，不得濫用壟斷或者支配地位損害國家和公共利益。國務院能源主管部門及有關部門對前款涉及企業的經營活動依法實施監管和調控。

中國法學會能源法研究會會長、《能源法》起草專家組副組長葉榮泗說，“對壟斷問題本身說得很模糊，對濫用壟斷或者支配地位也沒有作出明確說明。我們把這個問題交給了國務院，由其他法規如《反壟斷法》來界定。在將來，市場化的改革如何改，方向還不明確。”

缺憾

《能源法》在制定之初，就充分借鑒了美國的《國家能源政策法—2005》。起草組甚至對這項法案重要篇章專門組織人員翻譯，試圖有所借鑒。

但是，中國法律體系固有的原則性東西過多、操作性相對較差這些問題，使《能源法》最終難免在一些重大問題上存在著回避和模糊處理。

起草初期，葉榮泗即希望在法律中能夠規定一些閘口性的量化指標，如節能減排指標，清潔能源比重、能源戰略儲備天數等。“需要一些硬性或軟性的指標，如果政府部門沒有達到目標，就應當向全國人大說明理由，問題重大的要有問責。”

這一設想在直至目前國務院法制辦的最新修訂稿中，都未能成行。

“能源法需要相關的配套法規和政策文件出臺。在能源法出臺以后，能源法的一系列子法都需要加緊制定。”葉榮泗表示。

在當前的能源法法律體系中，對法律主體的界定不明已是“通病”，這是導致諸多可操作性條款難以明確的重要原因；而在《能源法》法中這一問題同樣存在。

征求意見稿對能源管理部門的規定為：“國務院能源主管部門應當依法組織實施國家能源戰略，制定和實施能源規劃、能源政策，對全國能源各行業進行管理，統籌負責能源領域的發展與改革工作。國務院能源主管部門具體職責由國務院規定。”

“這里的國務院能源主管部門是誰并不明確，《能源法》的法律主體不清楚。”中國能源網首席技術總監韓曉平說。

《財經國家周刊》了解到，最新修訂稿中將能源委寫進了《能源法》；而發改委與國家能源局的權限分工，修訂稿沒有進一步明確。

依照國務院辦公廳確立的職能定位，能源委并非是一個辦事機構，其職能僅僅是議事與協調；發改委和國家能源局承擔了較多的能源管理權限，但彼此權責、分工多有交叉不明之處，歸屬于發改委代管的國家能源局地位尷尬。