記者在山西、貴州、遼寧等地采訪發現，由于一些政策長期未調整，加之氣權礦權重疊的問題長期未解決，煤層氣開發利用存在一些“卡脖子”政策，導致有的開發主體“圈而不探”“占而不采”，有的企業守著資金和技術，卻苦于找不到“戰場”;有些領域審批手續過于煩瑣，有些領域存在政策空白，手續被迫延宕。

有的“占而不采”有的苦于找不到“戰場”

“近五年來，煤層氣產量基本上原地踏步，增幅放緩，主要原因不是缺資金、缺技術，就在于缺少資源，找不到‘戰場’。”山西晉城無煙煤礦業集團有限責任公司副總經理王保玉說，去年10月山西進行煤層氣礦業權公開出讓前，晉煤集團的資源只有107平方公里，另外一些企業卻守著上千平方公里的區塊資源不開發。

王保玉、阜新宏地勘新能源有限公司董事長秦廣升、貴州省能源局石油天然氣處處長張棟等都表示，我國大部分煤層氣礦業權已被瓜分完畢，但不少礦業權單位并不具備開發煤層氣的技術條件，一些區塊長期僅完成最低勘查投入，“圈而不探”“占而不采”現象突出。

晉城市煤層氣開采監管中心有關人士表示，盡管原國土資源部已將煤層氣的審批權委托至省級部門，但山西可供公開出讓的新增礦權已寥寥無幾，社會資本進入煤層氣勘查開發領域的渠道不夠暢通。

業內人士認為，之所以有的企業長期勘探投入不足，是由于現行《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》關于最低勘查投入的規定是1998年國務院發布實施的，距今已20多年。該辦法第十七條規定：“探礦權人應當自領取勘查許可證之日起，按照下列規定完成最低勘查投入：第一個勘查年度，每平方公里2000元;第二個勘查年度，每平方公里5000元;從第三個勘查年度起，每個勘查年度每平方公里10000元。”

記者采訪發現，目前打一口煤層氣井的費用動輒花費數百萬元。對今天的煤層氣勘查企業來說，投入標準明顯偏低。同時，國家為鼓勵煤層氣勘探開發，暫停收取探礦權使用費，進一步降低了資源持有的成本，造成一些企業長期“圈而不探”。

此外，目前，國內正在實施的煤層氣對外合作項目有20項、合作區塊面積約1.67萬平方公里，占全國煤層氣勘探開發區塊面積的35%以上。有業內人士和專家反映，對外合作項目年限一般為30年，但一些所謂的外資企業實際控制人并非外資;部分項目的外資企業存在先進技術引進少、合作爭議多等問題;個別企業只借概念融資，甚至拖欠中方作業者費用。

有些審批手續煩瑣有些存在政策空白被迫延宕

為優化政務服務，2018年7月，山西省煤層氣勘查開采協調領導小組印發了《山西省煤層氣勘查開采行業服務指南(2018年版)》。按照辦事流程，一個煤層氣項目從勘查、開發、建設到區塊退出，需要經過61道法定手續。

去年9月，晉城市煤層氣開發利用工作領導組辦公室下發的一份文件顯示，有的項目僅辦理林地手續就需要10至12個月，從縣林業局逐級上報至省林業部門，有時就要3個月以上。

貴州省能源局電力處工程師李韜說，瓦斯(煤層氣)發電上網同樣面臨困境，煤礦企業在治理瓦斯、投建瓦斯發電站時，遵照“發電優先自用、富余上網”原則，發電富余電量反送大網。南方電網根據1982年原水利電力部的《功率因素調整電費辦法》，將富余上網電量中的“反向無功”考核煤礦，導致煤礦存在高額無功考核處罰，有的罰款上百萬元。

李韜說，上述政策出臺時，主要針對小水電對電網的影響，當時還沒有瓦斯發電概念。現行的電網容量，實際上對電網的影響不太大，但南方電網沿用以前的辦法對用戶進行考核。“沒有哪個部門出來解釋，也沒有哪個部門廢止這個文件。”

與此同時，有些領域存在政策空白被迫延宕。張棟說，2017年貴州成為礦業權出讓制度改革試點，但直到今年4月才頒發首張煤層氣勘查許可證。這期間，煤層氣礦業權證遲遲不能辦理，導致相關企業不能辦理經營許可證，即使打出來氣也不能上市交易，只能排放或燃燒處理。

記者了解到，中聯煤層氣有限責任公司臨興區塊在勘探過程中雖然發現了可觀的致密砂巖氣資源，但煤層氣、頁巖氣、致密砂巖氣尚未實現共同開采，無法辦理儲量備案和轉采手續。

業界呼吁盡快完善煤層氣產業政策

一是落實煤層氣礦業權退出機制，解決“圈而不探”“占而不采”問題。晉城市能源局有關負責人建議，適當提高探礦權人每個勘查年度每平方公里最低勘查投入標準，嚴格煤層氣探礦權勘查投入考核，對在一定時期內未按要求履行法定義務的煤層氣探礦權人，收回其探礦資格，通過公開競爭出讓的方式重新確定探礦權人。

山西省自然資源廳油氣管理處處長連碧鵬說，目前山西省對外合作區塊面積1.65萬平方公里，這些外商多為中小企業，自身經濟技術實力有限，再加上部分對外合作合同存在先天缺陷，沒有在創新技術和管理方面發揮出應有的促進作用，亟須進行整理和清退。

二是妥善解決煤層氣和煤炭礦業權重疊問題，實現采煤采氣一體化。盡管國家《煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用“十三五”規劃》提出要“總結推廣采煤采氣一體化的‘晉城模式’”，但即便在晉城市，多數煤礦也因氣權、資金、技術等原因無法推廣。

根據晉煤集團實踐經驗，如果采取先地面采氣再采煤，成本僅為采煤時井下抽采瓦斯成本的十分之一。一口產氣量適中的煤層氣地面抽采井，要連續抽采15年至20年才能收回建設成本。業內建議，對采煤開發主體已取得煤礦探礦權的礦區，可規定對10年至15年內計劃動用儲量的區域，以采煤為主，由采煤主體推進采煤采氣一體化;在15年內無計劃動用儲量的區域，以采氣為主，由氣權主體進行煤層氣地面抽采。

三是試點先行推動煤層氣管理體制改革。山西省晉城市煤層氣產量占全國約七成，經過30多年探索，煤層氣開發已經積累了一些成功經驗。晉城市呼吁，在晉城設立改革試點，下放相關審批權限，鼓勵先行先試，打造煤層氣產業發展示范基地，進而撬動產業發展。