低碳電力發展目標是低碳發展戰略的重要組成部分，也是實現路徑和措施的依據。推進低碳發展是一個極為復雜的巨系統，其目標必然是一個復雜的多目標、多層次的系統，其中低碳電力發展目標系統是這個巨系統的核心。目標是通過指標或者指標體系來體現的，經梳理我國現行的低碳電力發展目標相關的法規及重要政策性文件，現行的指標體系存在以下問題：

存在的主要問題

第一，指標缺乏頂層設計。一是缺乏法律支撐。我國還沒有綜合性的能源法和應對氣候變化或者低碳發展法等，現行的低碳發展目標、政策等有的是根據相關環保或者資源法規，有的是根據政治文件，有些則是由政府部門提出。

二是指標體系設計難度大。能源電力低碳發展目標與能源安全、污染控制、時空布局、經濟效益、產業發展等多種目標相聯系，是一個多目標博弈問題。

第二，體制難協調。由于不同的目標分別賦予不同的政府機構進行管理，造成目標難協調。雖然我國政府有宏觀調控部門和專業管理部門的區別，而且低碳能源電力發展的文件很多是從國務院層面發布的，看似有統籌協調機制，但實際難以實現，因為不同部門都是按各自按職責范圍來確定目標的。

第三，指標和目標值的設定往往缺乏科學決策機制支持。一些重大目標或者政策要求可能出臺迅速，有的只是依據短時、局部、甚至是個別試驗結果。一些目標雖然通過了“模型”優化，但因為模型輸入條件本身的不確定性的，模型結果可能成為解釋研究者、決策者意圖的工具。

第四，目標落實簡單粗暴。由前兩種結果會造成目標落實難的問題。目標落實難有種種表現：目標難完成，缺乏操 作性和實踐性；過快完成目標，如原計劃5年完成的，結果一兩年就完成了。

以上問題的存在，造成低碳電力發展指標及目標存在交叉、重復甚至矛盾，在政策、措施、行動、監管等方面存在不協調。目前，從能源電力清潔、低碳發展的目標和政策看，有法律上或者行政上的污染物超低排放要求，有清潔能源發電綠證，有清潔能源發電補貼，有可再生能源電力消納保障機制……實際上，多數政策的理論基礎是相同的。

建議

第一，突出重點，解決多目標協調問題。實際上，只要抓住本質、抓住重點，任何復雜的問題都可以簡化為簡單問題。

應對氣候變化、能源轉型、新型產業發展、大氣污染控制、經濟發展都是必須解決的重大事項，但它們之間有時具有密切的關系。在眾多復雜問題中，把握清潔、低碳、安全、高效四個維度，就不會出現抓住一點不及其余的極端情況，而現實中出現的種種問題恰恰是各自為政，不及其余的結果。

第二，以碳統領解決低碳能源電力發展的約束性問題。

從能源效率和常規污染物的控制上，不論是從絕對影響（環境質量）和相對水平（先進性）看，都已經不是制約能源電力發展的主要制約因素，而碳排放控制將是成為中、長期發展最大的制約因素，戰略目標和戰術措施都應當將此當成最重要問題加以策劃。對于風能、光伏等新能源來講，效率問題是效益（經濟性）問題，對于煤電等電源來講效率問題也是效益問題，不要將此效率問題單獨拿出來作為政府管理的制約因素，不要為了降低1克標準再采取什么強制性政策，應交給企業自己去管理。政府管理的目標是如何根據政 治承諾和政治要求做好以碳控制為核心的管理上來。

第三，堅定地走用碳市場控制碳排放的道路，盡可能采用碳市場來統領各種政策。碳市場的本質是“限額—交易”機制，限額是政府之手，而交易是市場之手，構成了完整的碳減排政策機制。當前實施的有利或者促進低碳發展的各種政策，都應優先考慮、創造條件通過碳市場來解決，其次再考慮其他更好的并優先選擇體現市場特點的政策。證明市場經濟的優越性，隨著低碳能源的轉型，能源與電力、電力需求與電力供給、電力生產供應與儲能儲電將高度緊密結合在一起，行政手段將越來越顯示出它的局限性。

第四，指標體系要簡化，目標要體現碳減排本質，同時大力減少碳減排文件數量。因為能源電力的高替代彈性的特點，盡量減少定值約束性指標。我們應以我國向國際社會的承諾目標為依據，確定我們的碳減排指標體系，同時要根據應對氣候形勢的發展、我國經濟發展和碳減排進展，修訂碳減排政治目標。一方面，能源領域應對氣候變化的核心指標是控制二氧化碳排放總量，且因為碳“總量”具有“加和”性和可交易性，宏觀指標制定應盡可能向總量過渡。宏觀總量指標向電力傳遞時，要考慮到電力轉型對經濟社會的影響，以電力碳強度（碳基線）作為基準或者門檻，以碳總量作為總控制目標，促進以碳市場的方法完成減碳任務。在碳指標簡化、目標明確的前提下，要加大部門在碳目標上的整合力度。同時，應大量減少與碳目標相關的文件數量和層次，在碳總量目標分解傳遞過程防止層層加碼。在相關能源電力規劃制定中應當盡可能減少規劃文件的層級，建議在能源規劃中，以碳減排目標為主要約束性目標，以電力為中心進行能源規劃。（作者系中國電力企業聯合會專職副理事長）