10GW以上的備案規模、如火如荼的圈地運動……盡管對于2019年光伏發電是否能夠實現平價頗多爭議，但數據卻很“誠實”——在內蒙古以及東三省等資源良好的省份，光伏平價項目正全方位啟動，然而剃頭擔子一頭熱，投資企業的“熱情”與地方政府、電網公司的態度形成鮮明的對比，相比之下，國家能源局對于平價的支持政策略顯“雞肋”。

4月中旬，國家能源局連發兩文，將原本定于2020年的光伏平價項目申報提前啟動。4月12日，《關于報送2019年度風電、光伏發電平價上網項目名單的通知》明確要求，在組織電網企業論證并落實擬新建平價上網項目電力送出和消納條件基礎上，先行確定一批2019年度可開工建設的平價上網風電、光伏發電項目（含低價上網項目、分布式市場化交易項目，以下同），于4月25日前向我局報送第一批項目名單。后續經論證具備建設條件的平價上網項目可以繼續報送。

截至今日，2019年第一批可開工建設的平價上網項目即將上報給國家能源局。然而，在龐大規模備案的背后，平價項目的難處不僅在于“平價”，還有審批管理過程中的種種障礙。

從地方政府到電網，平價項目“艱難“的審批路

據智匯光伏統計，目前國內平價光伏項目備案量超過13GW。盡管備案量巨大，但在實際操作過程中，因沒有詳細的審批流程規則，這些平價項目推進的十分困難。

某參與平價項目申報的人士告訴光伏們，平價項目的審批比需要補貼的項目更難，“之前項目審批只需要當地發改委備案即可，而現在需要縣、市、省級至少三級的批復以及電網公司的消納意見，缺一不可，進一步增加了審批的難度。”

審批需要的層級越多，實際上也就意味著項目“突圍”的難度越大。按照當前的系統成本，平價項目可供選擇的區域有限，這從各地的備案規模也可以略窺一二，內蒙古、東三省以及安徽、山東等是當前較為適合建設平價項目的地區。在有限的資源條件下，扎堆建設項目可能會帶來兩種結果，一是坐地起價，二是資源置換。

盡管國家能源局在《關于推進風電、光伏發電無補貼平價上網項目建設的工作方案》試圖將提供給平價項目的政策優惠通過分工安排落到實處，但在實操過程中，配置資源、地方投資等要求依然存在。有行業人士分析，因為平價光伏項目能帶給地方的益處漸少，地方政府也失去了支持的動力與積極性。

除了項目申報的種種阻礙，電網的消納批復也是平價項目申報的一大“攔路虎”。因平價項目規模較大，不少體量都在百兆瓦級別，所以需要省級電網開具消納意見。

從光伏們調研的情況看，上述提到的熱門省份中，電網消納意見幾乎是平價項目最大的“瓶頸”。其中的原因無外乎兩點，一方面本省的確存在電力消納壓力，在這樣的情況下，承擔調峰任務的火電機組都有陸續關停的趨勢，更何況光伏等波動電源；另一方面，因種種原因，當地政府以及電網企業對光伏等新能源依然抱著“不支持”的態度。

國家能源局將消納作為項目申報的前提條件，本意旨在促進光伏電力消納，降低棄光率，但在這樣的政策環境下，電網企業無疑具有了“一票否決”權，可以直接在審批階段宣布“PASS”。

另外，因平價項目既需要縣市省級的審批文件，又需要國家電網的消納意見，但這二者誰先誰后還沒有明確的規則。有知情人士透露，因為沒有明確的規定，發改部門與電網公司都希望對方先出文審批，“電網要求發改部門先出項目審批他們再出消納意見，但發改部門說要先拿到消納意見才給項目審批”。“踢皮球式審批”在平價項目的申報中屢見不鮮。

根據平價政策，各地能源主管部門有義務督促協調平價項目的消納問題，電網企業也需要配合落實平價項目的送出和消納工作。然而在項目推進中，大部分流程仍需要投資企業“單打獨斗”。

盡管國家主管部門正試圖將平價的優惠政策落到實處，但顯然目前還無法完全實現。國家能源局力捧、投資企業躍躍欲試，但如果沒有地方政府以及電網公司的支持，平價光伏項目所謂的優先地位仍像“空中樓閣”，落不了地。