“十三五”規劃發布已三年，雖然煤層氣產業持續奮斗，但因多種因素影響，實際發展遠低于預期，特別是地面生產的表內統計年度增量平均僅5億立方米/年左右，仍處于增速疲軟期。但是，煤層氣的資源潛力依然巨大。2018年，我國煤層氣表內初步統計，地面狹義煤層氣產量54.63億立方米，煤礦井下瓦斯抽采量129億立方米，煤層氣總產量183.6億立方米，煤層氣利用量101億立方米。其中地面煤層氣產量比2017年的49.53億立方米同比增長10.27%；包含煤層氣礦權內的煤層氣、致密氣、頁巖氣三氣共采的廣義煤層氣儲量72.6億立方米，煤層氣總產量可達201.6億立方米，煤層氣總利用量119億立方米。

值得注意的是，目前煤層氣礦權內的煤層氣總產量統計原則，在某種程度上缺乏科學性和合理性，不僅削弱了多年開發成果，也不利于產業發展。今明兩年是“十三五”規劃的關鍵年，通過進一步改革開放、優化政策和環境，我國煤層氣產業有可能迎來曙光，步入健康、快速、持續發展的軌道。

推動落實“三氣共采”政策

根據國際煤層氣產業慣例和國內實際情況，煤層氣開發利用“十三五”規劃的編制專家組曾建議：“明確煤層氣礦權人可以同時開采礦權范圍內煤系地層烴類氣體，并享受同等政策”。“十三五”煤層氣開發利用規劃正式文本確定為“探索煤系地層多種氣體綜合開發新模式，鼓勵多氣共采”。

經過“十三五”規劃前三年的探索和實踐，業內對煤層氣區塊內煤層氣、頁巖氣、致密氣三氣共采，享受同等優惠政策已達成共識。礦產資源管理部門相關人員也多次同意在煤層氣礦種名稱不變的前提下，實行上述政策具有合規合理性。

煤層氣的定義從狹義的“賦存在煤層中以甲烷為主要成分，以吸附在煤基顆粒表面為主，部分游離于煤孔隙中或溶解于煤層水中的烴類氣體”，擴展為煤系地層的多種烴類氣體的廣義概念，具有較為充分的科學性、合理性和可操作性。

（1）與國外煤層氣資源開發管理慣例接軌

國外設定的煤層氣礦權區域采出的氣體都以煤層氣計量，并享受同等優惠經濟政策，沒有僵化區分是致密氣、頁巖氣還是煤層氣，也沒有區分游離氣和吸咐氣，一是因為無法嚴格區分，二是如不共采都會留下隱患。如美國圣胡安盆地年產量最高，多年維持在年產300億立方米左右。圣胡安盆地采用直井洞穴完井，平均單井日產2萬立方米以上，直井最高單井日產100萬立方米。美國其他煤層氣采區也有相似的多氣合采的情況，高產期時采自圣胡安盆地的煤層氣一直占美國總產氣量的一半以上。

與我國山西沁水盆地南部資源類似的黑勇士盆地，采用直井壓裂法開采，平均單井日產約3000立方米。圣胡安盆地和黑勇士盆地開發煤層氣，享受同樣的稅收補貼政策。澳大利亞開發煤層氣也有多氣合采的實例，目前澳大利亞煤層氣年產量約420億立方米，已取代美國成為世界第一大煤層氣生產國。

因此，1997年我國對外合作開采煤層氣資源的標準合同，經與外商反復協商，又經我國政府部門審核、批準，煤層氣定義為“煤層及上、下巖層的烴類氣體”，基本采用煤系氣的概念。

（2）我國沁南煤層氣開采實踐驗證了多氣共采的合理性

山西沁南潘河區塊22平方公里，年產1.5億-2.5億立方米的高產穩產期9年，累計產氣量24億立方米。預計總產氣量可能大于探明可采儲量數倍，也將遠高于探明地質儲量。鄰近的潘莊對外合作區塊面積62.55平方公里，已累計產氣30.38億立方米，預計總產氣量也將遠大于探明可采儲量。

專家認為，潘河、潘莊區塊處于地臺型基地，經過史上兩次斷裂抬升的地質構造變動，儲層滲透性改善，又有大量（圍巖）游離氣成為補充氣源，才可能使該區塊產氣量大大高于預期。在該區域無法區分狹義的煤層氣和其他非常規氣。因此，我國的煤層氣開發實踐，也初步證明在煤層氣礦權內，無法嚴格區分煤層氣及其他非常規氣。

（3）三氣共采有利于防治瓦斯事故和減排溫室氣體

煤礦井工開采是地層內大面積、大空間、大規模的采掘作業，采動的推進將對地層構造及氣體運移產生較大的持續性影響，煤層及地層的氣體滲透、運移立體擴展延深。盡管煤儲層本層的煤層氣已預先大比率采收，若預先未實施多氣共采，煤系地層的致密氣、頁巖氣等非常規氣還將源源不斷涌入采掘工作面，造成瓦斯災害威脅。伴隨著煤炭的采掘作業，仍可能向大氣大量排放甲烷氣，形成溫室效應。因此，建礦或采煤前先進行煤系地層內煤層氣、致密氣、頁巖氣三氣共采，才能從根本上防治煤礦瓦斯事故，有效減排煤炭開采時釋放的溫室氣體。

（4）落實三氣共采政策，創造科學、公平、合理的大環境

煤層氣礦權內的煤系地層中，煤儲層是煤層氣、致密氣和頁巖氣等非常規氣的源生層。多氣具有動態滲流，開采時不易嚴格區分。央企油公司在煤層氣區塊作業，可同時持有煤層氣和常規天然氣的礦權。為操作方便，這類企業通常將煤層氣礦權內產氣量，以天然氣產量申報和統計。其他煤層氣企業則難以取得合法三氣探采資格，煤層氣區塊內投入的大量勘探、開發費用，不能得到合法合理的回報。再者，煤層氣礦權內的三氣共采僅在常規天然氣中統計，探采成果不能合理體現，必然人為壓抑了我國煤層氣產業。落實三氣共采的政策，就是落實“十三五”規劃鼓勵三氣共采的既定原則，也是對產業的激勵。

（5）有利于完成煤層氣地面抽采的規劃產量目標

根據國家“十三五”煤層氣開發利用規劃，到2020年，煤層氣總產量240億立方米，其中地面產氣100億立方米，煤礦井下抽采140億立方米，如按近幾年正常煤層氣地面產量的增率估算，到2020年，地面煤層氣產量只有65-70億立方米，將連續3個五年規劃完不成產量目標。

如果煤層氣礦權內三氣共采、享受同等優惠政策得以落實，預計到2020年，僅中聯公司和中石油在煤層氣區塊內致密氣可再增產20億立方米以上，再加上穩定增量10億立方米，我國煤層氣地面總產量可達103億立方米左右，將超額完成“十三五”規劃的產量目標。

這項政策落實，不僅助推我國煤層氣地面開發首次完成和超額完成規劃產量目標，還將使產業迎來新的契機，起到了激勵和推動產業發展的積極導向作用。

進一步改進資源管理

煤層氣資源管理需要進一步改進，為產業提供發展空間并保駕護航。

（1）擴展煤層氣礦權面積，加強勘探

我國煤層氣資源評價面積37.4953萬平方公里，2000米以淺資源量36.81萬億立方米。已登記礦權面積4.8256萬平方公里，僅占煤層氣資源評價區域面積的12.87%，比初始設置礦權時減少1.8萬平方公里。我國陸上油氣礦權面積333.8萬平方公里，煤層氣礦權面積僅占油氣礦權面積的1.41%。其中油氣礦權面積中覆蓋的煤層氣資源評價區域面積約25萬平方公里。煤層氣作為氣體資源，礦權面積過于狹小，嚴重制約了勘探開發。若要達到預期遠景產量目標，必須逐步擴大煤層氣礦權面積。

建議國家制定相應政策法規，擴展礦權面積。特別需要科學合理解決與油氣企業礦權重疊的25萬平方公里煤層氣資源勘探問題。

我國已有煤層氣礦權范圍內，只有潘河、潘莊、成莊、保德、樊莊成為開發的有利區域和主采區，需要配套政策措施，加強勘探工作，發現更多有利的甜點開采區，促進產量的迅速提升。這是我國煤層氣產業發展的必要條件，應當抓緊解決。

（2）實行煤層氣探采一體化管理模式

煤層氣勘探開發與常規油氣有別，不易簡單區分勘探和開發期。根據國外經驗和國內實踐，建議只設置煤層氣礦權，實行探采一體化管理，不再分別設置探礦權和采礦權。

（3）提高煤層氣資源管理效率

煤層氣資源管理實行“部控省管”的試點，初衷是改革和簡化管理。實踐中仍有不少問題，需要加強國家相關部門監管，盡可能簡化程序，減少干擾，提高管理效率。目前煤層氣資源管理審批環節增多，管理程序復雜，協調難度加大。如礦權延續工作，原來只用十天半月就可辦完的審批手續，由于現在程序、環節復雜，蓋章增多，數月甚至半年沒有預期結果。

依托國家科技重大專項推動科技進步

從“十一五”后半期實施《大型油氣田及煤層氣開發》國家科技重大專項迄今，有成績、有問題、有前景，更有必要以此為抓手，進一步推動科技進步，促進煤層氣產業發展。

（1）實施國家科技重大專項主要成績

實施國家科技重大專項以來，我國基本掌握了常規煤層氣勘探開發技術，消化、吸收國外煤層氣先進技術和創新技術、裝備取得重要成果，促進初步建設沁水盆地和鄂爾多斯盆地兩大煤層氣生產基地。攻克了1000米以淺高階煤層氣開發等4項關鍵技術。完善和開發一批重要科技創新成果，有些達到國際先進或領先水平。

“山西沁南潘河煤層氣開發利用國家高技術產業化示范工程”項目與國家科技重大專項結合取得8項重大技術突破與創新，9年中平均單井產量穩定在3400-4700立方米，累計產氣量已高于預測可采儲量，持續平均單產水平高于資源條件類似的美國黑勇士盆地，成為具有國際先進水平的高標準煤層氣產區。

（2）目前面臨的主要問題

我國煤層氣具有構造煤、超低滲、深部等低品質資源占比較大的資源稟賦，目前還沒有形成適合各類資源條件的成熟的系列勘探開發技術，存在一些技術瓶頸，需要進行長期、持續性科技攻關。

在《大型油氣田及煤層氣開發》重大專項實施的十一年中，由于急于求成、認識分歧、視野偏頗、體制機制以及頁巖氣開發和經濟效益沖擊等原因，煤層氣項目被淡化和削弱，甚至逐步被邊緣化。如“十三五”期間，煤層氣研究項目數量從“十二五”期間的10項降為5項，煤層氣總項目數量和中央財政資金投入則分別下降37.5%和49%。“十三五”期間煤層氣項目總數和中央財政投入也遠低于頁巖氣項目。在某種程度上影響了我國煤層氣科技進步和產業發展。

（3）需要深化和提高對我國煤層氣產業戰略意義的認識

據統計，2018年我國能源消費量46.4億噸標煤，消費量占能源總量的59%。據預測，2035年我國煤炭消費量仍將占43%以上，即未來幾十年煤炭為主的能源生產和消費格局不會根本改變。

為保障煤炭的安全綠色開采，我國提出“先抽后采”、“先抽后建”的煤炭開采和煤礦瓦斯防治的國策，使煤層氣開采成為剛性需求，煤層氣開發利用也起到了非凡的效果。

從科技重大專項開始實施的2008年，我國強化煤層氣地面和井下抽采，全國煤礦瓦斯事故起數和死亡人數大幅減少。2008年，我國發生煤礦瓦斯事故182起，死亡778人，煤礦百萬噸死亡率1.182；2018年，這三個數據下降為15、58和0.093。

山西晉煤集團位于我國地面煤層氣開采最活躍的區域，自從實行井上下聯動抽采，以及在全領域地面預抽的近十二年中，晉煤瓦斯超限次數由2006年的300多次，降至2018年的3次，基本杜絕瓦斯事故。受益于地面預抽，寺河礦東盤區采煤速度提高1倍以上，煤炭資源回收率提高10%以上。2018年晉煤煤層氣地面、井下總產量28.6億立方米，利用量20億立方米。安徽淮南礦業集團的煤礦區井下、地面聯動開采煤層氣，也取得了類似效果。

美國是油氣和煤炭生產大國，煤炭主要以露天開采為主，而我國井工開采占95%以上，美國煤層氣開發對煤礦安全生產影響不大。美國近些年油氣開發，特別是頁巖氣革命，弱化了煤層氣開發。加之煤層氣已不享受退稅補貼的經濟優惠政策，進一步轉移了社會投資。就我國國情而言，必須開發利用煤層氣，以保障煤炭資源的安全、高效、綠色開采，同時保障有效增加供給嚴重不足的天然氣產量。

專家預測，三氣共采、擴大礦權范圍加強勘探開發、持續增強經濟扶持等政策落實，我國煤層氣產量可達500-600億立方米，工程院曾預測產量峰值可達900-1200億立方米/年。

（4）國家科技重大專項對煤層氣產業至關重要

目前，我國仍有許多科技瓶頸問題需要攻關。受開發煤層氣的資源條件所限，要達到愿景目標，需要有足夠的耐心、恒心和信心。就2021年-2035年的遠期戰略而言，國家科技重大專項必須持續并且加強。我國煤層氣產業正處于爬坡期，不進則退；國家科技重大專項必須加大力度攻關致勝，不能半途而廢。

國家科技重大專項將從國家層面攻關行業科技難題。比如為貫徹保障煤炭安全綠色開采的“先抽后采”、“先抽后建”的防治瓦斯國策，首先要解決占我國煤層氣資源多數的難采資源問題，解決低成本開采，提高成本效益這個最大的難題。

（5）以國家科技重大專項為抓手，切實促進煤層氣產業科技進步

進一步改進和完善煤層氣國家科技重大專項的管理體制和機制，集中力量精準進行國家層面上的科技攻關。

根據我國煤層氣資源狀況，按大盆地、大區域，分類進行聯合攻關。以重大專項為紐帶，組織相關企業、高校、研究院進行聯合作戰。同時，發揮已成立多年的科技創新大聯盟的作用。

探索確定煤層氣的卡脖子技術、工藝和裝備項目。在科技重大項目的實施過程中，組建國家重點實驗室、專項團隊和專項技術與裝（設）備攻關組。同時，逐漸形成適配我國煤層氣資源條件的煤層氣技術系列工藝和裝備。我國煤層氣科技重大專項的成功實施，不僅推動產業發展，也將使我國煤層氣科技處于國際領先水平。

繼續加大產業經濟扶持力度

我國陸續頒布了一些煤層氣經濟扶持政策，一定程度上促進了產業的發展，但力度仍不到位，特別是在國際、國內頁巖氣、致密氣開發經濟效益的沖擊下，使社會投資勘探開發的積極性大幅滑坡，煤層氣產量增長疲軟。

鑒于我國難采煤層氣資源比重大，開發企業大都艱難、甚至虧損經營的現狀，建議國家財政補貼從現行的每開采利用1立方米煤層氣，補貼額從0.3元增至0.6元。建議設立國家煤層氣勘探基金，加強勘探的研究和技術探索。從國家年度煤礦安全技措資金中，劃撥用于支持煤礦區地面、井下聯動治理瓦斯和部分地面抽采煤層氣的項目。

我國煤層氣產業經過探索期、調整期和奮斗期，已初現曙光。我們將繼續以地面開發和煤礦井下抽采及煤系地層三氣共采兩種煤層氣立體開采方式為基礎，以國家扶持政策為動力，以國家科技重大專項為抓手的科技創新為引擎，力爭完成“十三五”目標，迎來具有中國特色的煤層氣產業。（孫茂遠作者系國家能源委咨詢專家委員會委員）