40年來，我國電力體制改革（以下簡稱“電改”）成效顯著。但如何衡量電改成效，仍有一些模棱兩可的認識需要澄清。站在科學立場，客觀公正全面衡量電改成效，有利于新時代電改走向更加光明的未來。

衡量電改成效的一些認識誤區

談起電改成效，好多人津津樂道于我國發電能力和電網規模的大幅提升，實現了政企分開、廠網分開、主輔分離、配售放開，降低了電價、釋放了改革紅利等等。在這些對電改成效的描述中，有些說法似是而非，并在認識層面成為電改沿著既定方向推進的障礙。

片面地把規模作為成績。我國電改由電力嚴重短缺時期起步，增加供給是長期以來電力產業的首要任務，再加之以國企為主體的電力產業缺乏有效的投資約束機制，實踐中形成了重規模、輕效率的發展傾向。片面追求規模的集體沖動，在國家層面表現為過度投資激勵政策的慣性實施，在電力國企層面表現為不顧經濟效益的盲目擴張和跑馬圈地，甚至在產能過剩之后仍大干快上，催生了一些規模雖大、效益卻相對較差的世界500強電力國企，表面繁榮的背后形成了難以估量的巨大浪費和如今化解過剩產能的巨大代價。顯然，電力規模只要能有效服務經濟社會發展，“適度”就好，規模過剩造成的電力浪費最終還是要由全社會埋單。時至今日，我們以位列世界第一的電網規模和發電能力，僅支撐與世界第一（美國）仍有較大差距的GDP，這里除國民經濟系統的整體低效之外，也與電力行業本身偏重規模發展導向帶來的低效不無關系。

錯誤地把手段當作效果。經濟學告訴我們，對于像電網這樣的網絡型自然壟斷產業，由一個主體壟斷經營比多個主體競爭經營更有利于發揮規模效應、減少重復建設、增進社會福利。然而，在9號文出臺之前，為迎合社會大眾反壟斷的呼聲，在確定電改方向時，一些人士無視“大壟斷”的規模效應以及化大壟斷為小壟斷的成本代價、效率損失，要求拆分既有電網的聲音甚囂塵上，想當然地認為“小壟斷”自然會帶來效率的提升、服務的改進。雖然最終的9號文沒有采納這種建議，但盲目反壟斷、拆分電網的聲音依然忽隱忽現。在落實9號文的過程中，也類似地存在把手段當目標、忽視實際成效的一些傾向，比如，在推進增量配電業務改革試點的實踐中，主管部門提出2018年實現全國地級以上城市全覆蓋、每個地級市至少要有一個試點，在這一要求下部分地方政府篩選項目論證不充分、上報項目濫竽充數，最后導致一些試點項目“試不動”“擱下來”，這種追求數量、不問條件、效果欠佳的試點，顯然有違背增量配電業務“促進配電網建設發展和提高配電運營效率”的改革初衷之嫌。

單純地把降價視為紅利。9號文印發以來，電力降價清費措施接連出臺，帶來了各方期盼的巨大改革紅利。據國家發改委有關數據，2017年降低企業用電成本約1000億元。但降電價的背后，一方面是火電企業、電網企業的利潤大幅下滑乃至虧損，所謂的紅利相當一部分實為利益轉移的結果；另一方面，政府臨時性降價措施頻現，也讓人不禁納悶何以在電力供應過剩的情況下還要仰賴政府文件強力降價。顯然，市場配置資源的無形之手尚未長成，只好由政府干預的有形之手補缺，這樣的降電價難言長久。筆者認為，通過電改使市場在電力資源配置中起決定性作用、同時更好發揮政府作用，促進電力發輸配售用各環節全面降本提質增效，由此帶來的全方位紅利才是最大、最完整、最持久的改革紅利。單純地把降價視作紅利的認識誤區，可能會使人產生電改成功的錯覺，在降電價的皆大歡喜中迷失市場化改革的方向，一旦供需形勢發生變化，市場化的競價結果與降價預期背離，電改就有被否定、叫停甚至回到改革之前老路的危險。

衡量電改成效的標準

科學衡量我國電改成效，必須立足于我國電力行業的定位和功能。電力行業作為國民經濟的基礎性行業，是最普遍的生產資料和生活資料，肩負著為經濟社會發展提供安全可靠、優質高效、綠色環保的電力的功能。由此出發，衡量電改成效應有全局觀、系統觀和整體觀，只有站在經濟社會發展全局、電力生產供應消費全過程的角度才能對電改成效進行科學衡量。

衡量電改成效的根本標準。1992年，鄧小平發表南方談話時提出著名的“三個有利于”判斷標準：是否有利于發展社會主義社會的生產力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平。今天，以此標準衡量我國40年電改成效，同樣是適用的。

衡量電改成效的具體標準。筆者認為，主要包括四個方面：

安全。安全是電力供應的起碼標準。電力行業要為經濟社會發展提供安全穩定的供電保障，減少甚至杜絕大面積停電事故的發生，降低由此給經濟社會造成的損害。

優質。優質是電能產品和供電服務的核心要求。一方面體現為持續、可靠的電力供應，以及穩定、合格的電能產品。另一方面體現為電力用戶對供電服務以及增值服務的滿意程度等。

高效。要以最小的經濟代價滿足電力需求。一方面，供應側通過不斷提高效率，可持續地提供盡可能低成本的電力，直接表現為低水平的電價。另一方面，需求側通過不斷提高效率，以盡可能少的電力滿足自身同等生產生活需求，直接表現為電力節約和單位產品、服務的低電耗水平。

綠色。要以最小的環境氣候代價滿足電力需求。在應對全球氣候變化和我國能源資源約束、生態環境壓力的新形勢下，通過電改促進清潔低碳電力系統的形成完善和可再生能源等綠色電力消費比重的不斷提高，顯得格外重要。

對我國40年電改成效的基本衡量

以上述標準衡量我國40年電改成效，可以概括為：取得了很大成績，但也有一些待解的問題。

40年來電改的最大成效，是保障了經濟社會發展對電力的需求，徹底解決了我國“電力貧困”問題。電改首戰，變革國家獨家辦電體制，著力解決資金不足和投資激勵不足問題，調動全國上下內外、四面八方辦電積極性，一舉扭轉了長時期、全國性的嚴重缺電局面，我國永遠告別了用電企業建成之日就是停產之時、老百姓點煤油燈的“電力貧困”時代。伴隨而來的問題是，一段時期我國電力供應陷入了緊張-過剩-緊張的循環反復，時至今日的煤電產能過剩，仍是這一循環反復的繼續。分析原因，至少有四：一是沒有形成市場配置資源、自動調節余缺的機制，長期以來還本付息電價、經營期電價、標桿電價等成本定價和計劃分配電量的旱澇保收機制，形成了對電力投資的過度激勵；二是占行業比重較大的電力國企還不是真正意義上的市場主體，在政企分開不徹底、考核機制不適當等影響下，電力國企具有盲目擴張求大的政績沖動，缺乏有效的投資約束機制；三是長期以來我國主要以固定資產投資拉動經濟的增長模式，使得具有明顯資金密集特征的電力行業投資不時受到宏觀經濟波動和固定資產投資政策的周期性影響；四是政府的不當干預，包括重投資項目審批輕規劃的管制方式，電力需求不當預測下電力規劃指導的失誤，以致電力供應過剩時出現忽視電力投資長周期的特點，暫停新項目審批上馬、忽視節能減排降耗的鼓勵用電等短視政策。

40年來電改成效的最大亮點，是長期以來我國未發生造成重大影響的大面積停電事故，形成了中國特色的電力系統安全穩定運行機制。40年來，每次重大電改政策的出臺，都把堅持安全可靠供電作為推進電改的重要原則，形成了“安全第一、預防為主、綜合治理”的電力安全生產方針。經過40年來的努力，改變了改革開放之初電網結構薄弱、系統事故頻發的狀況，電網安全水平不斷提升，尤其是我國進入大電網、高電壓、長距離、大容量的全國聯網階段以來，我國成功克服了廠網分開后電力行業利益主體多元化、電網規模擴大、自然災害多發和新能源大規模接入等困難挑戰，是世界上唯一沒有發生大停電事故的特大型電網。當然，這一最大亮點的背后，我國電力行業對是否存在以安全過度投資、資源無限堆砌為代價的問題，以及基于安全、經濟等考慮對我國未來電網發展、電源布局等重大問題存在的爭論，都需要認真權衡、深入探討。

40年來電改給電力用戶的最大獲得感，是電能產品質量和供電服務水平持續提升。40年來，通過集資辦電、政企分開、廠網分開等改革舉措，大力促進電源投資、電網建設，徹底解決頻繁拉閘限電問題，實現全國無電人口全部用上電，供電可靠性不斷提升，目前全國供電可靠率超過99.81%，其中城市超過99.94%、農村超過99.77%。供電服務水平名列公用事業行業前茅，電力需求側管理和供電增值服務日益受到重視。特別是9號文啟動的新一輪電改，建立了電網企業準許收益率隨供電可靠性及服務質量上下浮動的輸配電價核定機制，以及隨增量配電放開、售電放開帶來的增量配電網企業、售電企業與傳統電網企業在電能質量、供電服務等方面的比較競爭機制，為在新時代進一步提升電能產品質量和供電服務水平提供了長久的機制保障。略遺憾的是，長期以來我國用電客戶享受到的用能診斷、節能管理等供電增值服務相對不足，一定程度上影響了用電效率的提升。

電改40年來，電力綠色發展成績斐然，但也暴露出一些深層次、體制性矛盾，是未來電改需著力解決的難題。傳統煤電方面，電改5號文提出“制定發電排放的環保折價標準，形成激勵清潔電源發展的新機制”以來，脫硫、脫硝、除塵和超低排放等環保電價相繼出臺，促進我國火電度電污染排放水平達到世界領先。新能源發電方面，在國家補貼、節能發電調度等政策驅動下，我國目前水電裝機規模和發電量世界第一、風電和光伏發電裝機規模世界第一，2017年水、核、風、光等清潔能源發電量比重達到29.1%，比1978年提升11.7個百分點，尤其是以風電、光伏發電為代表的可再生能源發電迅猛發展，清潔替代作用日益彰顯。但隨著新能源發電的大規模發展，當年催生5號文出臺的“二灘棄水”事件在歷經10多年的電改之后，如今已戲劇性地演化為大量棄水、棄風、棄光甚至棄核的全面棄電頑疾，這背后反映的是我國現行電力規劃、運行和電力市場機制等深層次矛盾亟待化解，電力消納困難迫切需要一次刮骨療毒式的機制變革。

電改40年來，電力高效發展長足進步，但行業整體效率相比發達國家差距較大，是未來電改需著力提升的短板。電網方面，2017年電網綜合線損率由1978年的9.64%下降到6.42%，降幅超33%。傳統火電方面，在標桿電價政策、技術進步等推動下，2017年全國6000千瓦及以上火電機組單位千瓦時供電煤耗由1978年的471克下降到309克、降幅超34%，單位千瓦時耗水量由2000年的4.1千克下降到1.25千克、降幅近70%，我國煤電效率已進入世界先進行列。可再生能源方面，在標桿電價、招標定價、領跑者基地、補貼退坡和技術進步等推動下，風電、光伏發電成本快速下降，平價上網時代有望加速到來。但也必須看到，我國電力行業整體效率和用電效率水平與發達國家相比仍差距較大。2017年我國GDP總值折合122503.75億美元，美國GDP總值為193868.01億美元，但同期我國發電總量為6.5萬億千瓦時，美國發電總量為4.02萬億千瓦時，不考慮發電量進出口影響，不難看出支撐我國單位GDP所需發電量與美國的巨大落差。從需求側來說，這固然與我國產業結構、布局、質量等密切相關，但也與市場化電改不到位，缺乏對需求側有效管理、約束與激勵，需求側粗放用電等密切相關。從供給側來說，我國電力系統各環節均存在巨大浪費，突出的表現有網源發展不協調，造成部分電網利用率低與部分電源上網難、送出難、落地難的矛盾并存；傳統火電周期性短缺與過剩反復，目前面臨巨大的化解過剩產能壓力；可再生能源棄電造成裝機量大、發電量相對小，形成低碳能源“高碳發展”的尷尬。電力系統的低效浪費，也是造成我國用電大戶工業電價（2016年平均0.687元/千瓦時）高出美國30%以上、影響可再生能源平價上網進程的重要因素。

提高我國電改成效的幾點考慮

充分認識新形勢下電改的特殊重要性。必須站在經濟社會發展全局的高度認識電改。新時代電改的基本使命，是要為經濟高質量發展和美麗中國建設提供清潔、安全、優質、高效的電能產品和供電服務。在清潔能源革命、低碳節能社會建設、能源互聯網發展的大潮面前，能源發展以電力為中心的特征越來越明顯，要通過電改形成促進電能替代、清潔替代和高效能源電力系統建設的科學機制，牢牢抓住第四次工業革命的戰略機遇。電力作為最普遍的生產和生活資料，電改作為我國市場經濟體制改革相對滯后的領域，要通過電改形成我國電力高質量發展的市場化機制，為健全我國市場經濟體制作出獨特貢獻。

正確處理安全與效率的關系。堅持安全第一的方針，始終把安全發展放在首位。堅持以效率為中心，把電力高效發展擺在更加突出的位置。在高質量發展的總要求下，需要對我國傳統電力安全保障模式進行系統總結與反思。新時代以大電網、高電壓、長距離、大容量、多復雜主體為主要特征的電力系統安全保障要與市場化配置資源的電力系統效率提升形成兼容機制，變傳統資源堆砌型安全保障模式為效率提升型安全保障模式，在確保電力系統安全的過程中更加關注電力系統整體效率的改進與提升，通過市場化的容量建設與備用、資源調度與配置等機制，以更高的效率、最小的資源代價確保電力系統安全運行。

正確處理市場與政府的關系。在當前電改攻堅階段，關鍵是更好發揮政府作用，科學界定政府和市場作用邊界。一方面，要減少政府對市場和國有企業的行政干預，政府有限作用要發揮到位，做到不缺位、不越位；另一方面，要擴大市場作用范圍和市場交易規模，還原電力商品屬性和國有企業市場主體定位，逐漸使市場在電力資源配置中發揮決定性作用。具體來說，需要對長期以來政府發揮作用的重點領域進行徹底改革：電價機制方面，放棄電價的宏觀調控職能，減少對競爭性環節電價的行政干預，電價交叉補貼由暗補變明補，實現輸配電價真正獨立，進而在輸配電價監管中更多發揮激勵性機制的作用；電量分配方面，實現市場競爭對計劃分配的替代，通過電力現貨市場和配套的電力中長期交易，實現發用電計劃的完全放開，由當前的雙軌制走向市場單軌制；在項目分配方面，實現政府規劃職能切實到位和規劃對項目的有效約束，變項目核準制為規劃指導下的項目招標競爭制。

正確處理中央與地方的關系。40年電改實踐證明，針對電力短缺，需要增加電力供給、做大產業蛋糕時，充分調動地方積極性至關重要，可謂人多力量大，眾人拾柴火焰高；但當電力短缺問題解決之后，當資源合理利用、多主體利益協調、市場主體公平競爭上升為主要發展需求后，則需要增強中央權威性，以克服地方從自身利益出發而損害全局利益、造成系統性資源浪費。2015年啟動的新一輪電改采取了傾向于向地方分權的改革推進策略，即地方根據中央的頂層設計，結合地方實際制定電改具體實施方案，報中央主管部門批復后實施。這種方式賦予地方推進電改較大自主性，雖有利于各地迅速推出符合自身實際和利益的電改方案，但符合地方利益的電改方案也容易與全局利益沖突，最終使改革的頂層設計被實踐架空。在地方積極性和試錯作用發揮到極致之后，中央當適時上收權力，進一步強化頂層設計和全盤實施，唯有如此電改才能真正走出深水區。

正確處理地方之間的關系。核心是以市場競爭為主，以政府間協議為輔，建立地方之間互利共贏的電力資源配置機制。打破區域之間尤其是省際之間市場壁壘，打破地方利益保護，中央層面要建立考核約束機制和市場激勵機制，促進公平開放、更大范圍的電力市場建設，擴大市場配置資源范圍，促進地區之間各類電源（尤其是風光等可再生能源發電與傳統煤電）的公平價格競爭。以市場機制解決電力送受兩端的地方利益沖突問題，送電端所有電源原則上首先參與本省電力市場競爭，剩余電力電量參與區域市場、跨區市場競爭；點對網專線輸電的發電機組（含網對網專線輸電但明確配套發電機組的情況）視同為受電地區電源，納入受電地區電力電量平衡，并優先參與受電地區電力市場競爭。通過以上市場競爭機制，發揮清潔能源邊際成本低的固有優勢，實現清潔能源最大化利用消納，同時有效解決送出省缺電、外來電不便宜、跨省跨區輸電設施利用率不足等問題。

正確處理傳統煤電與新能源的關系。在煤電產能過剩、發電設備利用小時仍有較大提升空間、可再生能源消納難和經濟新常態下電力需求放緩的電力供需新形勢下，政府需要在戰略和規劃上盡早明確，除在建煤電項目外，不再新增煤電裝機。在煤電為新能源發電未來發展騰出空間的轉換期，妥善處理政府已同意且已開展前期工作、但未來不再建設的煤電項目經濟補償問題，可在一定時期內允許按同等容量異地替代建設新能源發電項目（不占用年度建設容量指標）、給予項目建設主體現有煤電裝機一定的優先發電權（且可有償轉讓）等靈活方式解決；建立傳統火電與新能源發電同臺市場競爭機制，按照“價低者優先上網”的原則，輔之以電價補貼、綠證交易、碳排放權交易等機制，使新能源發電邊際成本低、環境損害小的優勢轉化為市場競爭優勢，通過市場機制有效解決新能源發電消納問題；建立輔助服務市場化補償機制，鼓勵傳統火電靈活性改造，引導火電機組主動為可再生能源調峰，實現各類主體在開放市場內的共生共贏。

正確處理行業管理、國企國資監管和市場監管的關系。加強政策協調，避免各自為政，減少政策掣肘，形成監管合力。電力行業管理重在加強戰略、規劃、政策、標準等，尤其要加強戰略管理、優化規劃職能，實現戰略、規劃的中立與統籌，避免電力統籌規劃淪為統籌考慮各方利益，最終形成電力規劃“合法”損害社會整體利益、電力行業整體效率的最壞局面。省級政府要落實省級電網規劃主體責任，增強省級電網規劃的科學性、權威性、透明度和公眾參與度，促進增量配電放開和電網投資約束。國企國資監管要區分競爭性和非競爭性環節，還原電力國企的功能定位，實行分類差別化考核，其中電網企業回歸公共服務定位，重點考核單位輸配電資產服務效率，不考核利潤和規模；國有發電企業回歸市場競爭主體定位，重點考核利潤等效益指標，淡化社會責任考核，不考核發展規模。加大電力國企混合所有制改革力度，通過引入真正的社會化市場主體參股，促進電力國企治理機制完善，提升企業管理和資產運營效率。市場監管重在維護公平競爭的市場秩序，當前和今后一個時期地方政府、電力國企恰恰是市場監管的重點，監管機制和手段上要賦予監管機構應有的權威，監管的專業能力建設也迫切需要加強。

正確處理供需雙方之間的關系。堅持供給側結構性改革與需求側效率提升并重，以電力高質量發展服務促進經濟社會高質量發展。供給側方面，變電力短缺情況下政府推動、國企沖動、看重規模、忽視效率的電力超前發展，為電力產能過剩情況下規劃引導、市場主體自主決定、效率優先的電力高質量發展。通過增量配電改革、售電側改革，形成供電服務競爭新格局，向用戶提供包括合同能源管理、綜合節能和用能咨詢等增值供電服務，進一步提升供電服務滿意度。需求側方面，改變長期以來“不管用”的發展思路，真正把需求側作為重要資源并納入電力市場，通過差別電價、階梯電價、峰谷分時電價、可中斷負荷電價等價格機制，促進需求側節約用電、高效用電、科學用電。改變敞開口子供應電力的思路，從全社會效益最大化出發，綜合考慮我國產業布局與升級、能效提升與能源節約、一次與二次能源運輸、新能源與分布式能源發展、能源互聯網建設與電力進出口、技術進步與商業模式創新等多重因素，合理確定電源、電網發展規模與布局，堅持源網荷儲協同發展戰略，形成供給與需求的高效平衡，同時允許特定條件、范圍的拉閘限電，以促進全社會節約用電意識和氛圍的形成。打破供需雙方的傳統界限，鼓勵分布式發電和用戶側儲能設施（包括電動汽車）建設利用，以市場機制引導電力流雙向流動，促進用戶側用電成本降低和全社會用電效率提升。

（文章僅代表作者個人觀點）

版權聲明

本文刊載于《中國電力企業管理》2019年01期，作者系本刊特約撰稿人。