在煤層氣礦權(quán)改革之路上，山西近日又有新動作。

日前，山西省政府發(fā)布消息，為進(jìn)一步加快開發(fā)，山西今年將全面實行煤層氣礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，提高煤層氣區(qū)塊最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)塊持有成本，取得區(qū)塊后長期勘查投入不足的企業(yè)將受處罰，具備開發(fā)條件的區(qū)塊將限期完成產(chǎn)能建設(shè)。這意味著，一直懸而未解的煤層氣資源“圈而不探”“占而不采”問題，今年起有望得到更加有力的控制。

“好事！早就該這樣做了！”相關(guān)文件雖暫未傳達(dá)至企業(yè)層面，得知消息后的中石油華北油田分公司副總經(jīng)理朱慶忠仍向記者表達(dá)了支持態(tài)度，“有企業(yè)拿資源后既不投入勘探，也不實施開采，其他想做的企業(yè)又進(jìn)不來，長此以往影響整個行業(yè)的發(fā)展。有了相應(yīng)退出機(jī)制，可以讓真正有技術(shù)、有實力的企業(yè)留下來。”

讓真正想做、能做的企業(yè)參與煤層氣開發(fā)——朱慶忠道出不少業(yè)內(nèi)人士的心聲。不過部分專家也向記者坦言，因存在歷史遺留區(qū)塊、開發(fā)技術(shù)制約、礦權(quán)與氣權(quán)爭議等現(xiàn)實難題，理順退出機(jī)制也非易事。如何優(yōu)化資源配置、盤活煤層氣開發(fā)，成為擺在行業(yè)面前的一大關(guān)鍵問題。

活力不足

資源動用率長期偏低

退出機(jī)制的出臺為何迅速引發(fā)多方關(guān)注？記者了解到，截至2015年底，山西累計探明煤層氣地質(zhì)儲量5704.01億立方米，約占全國儲量的88%；2017年，全國煤層氣地面抽采量僅有50億立方米，山西占比達(dá)90%。約九成儲量、開采量位于山西境內(nèi)，從某種意義上說，解決這里的發(fā)展問題足以為全國提供范例。因資源壟斷造成的活力不足，正是山西煤層氣開發(fā)面臨的一大“頑疾”。

壟斷還要從礦權(quán)“源頭”說起。長期以來，煤層氣礦業(yè)權(quán)主要是通過申請在先、行政授予方式取得。“行政為主”導(dǎo)致的市場競爭不充分、有償使用不到位、部分礦權(quán)人不認(rèn)真履行法定義務(wù)等問題不斷顯現(xiàn)，加之社會資本進(jìn)入煤層氣開發(fā)的渠道不暢，一些區(qū)塊長期僅完成最低勘查投入，“圈而不探”“占而不采”等情況愈演愈烈。晉煤集團(tuán)煤層氣（燃?xì)猓┦聵I(yè)部副總經(jīng)理趙向東就曾公開提出，一些非煤企業(yè)“跑馬圈地”，煤炭企業(yè)想采卻沒有礦權(quán)，阻礙了我國煤層氣大規(guī)模開發(fā)利用的進(jìn)程。

基于種種制約，多方呼吁“建立礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制”。包括中國工程院院士袁亮、晉城市市長劉峰在內(nèi)的多位業(yè)內(nèi)人士，均在不同場合、多次建議落實煤層氣勘查區(qū)塊退出機(jī)制和公開競爭出讓制度。直至2017年，山西率先拿出10個區(qū)塊，通過“招牌掛”首次推行礦業(yè)權(quán)競標(biāo)出讓，此舉被視為防止企業(yè)“占而不作為”的一次有力嘗試。

那么，情況有無好轉(zhuǎn)？在中國石油大學(xué)（北京）煤層氣研究中心主任張遂安看來，山西做法值得肯定，壟斷現(xiàn)狀也有改變，“但要說根本扭轉(zhuǎn)還為時過早。從當(dāng)時拍得區(qū)塊的8家企業(yè)看，除晉煤集團(tuán)有所推進(jìn)外，其他企業(yè)手上的區(qū)塊基本沒了實質(zhì)性動作。誰又知道，未來會不會發(fā)展成另一種形式的‘跑馬圈地’。”

北京奧瑞安能用技術(shù)開發(fā)有限公司總裁楊陸武也指出，煤層氣資源動用率偏低仍是主要困擾。“例如，現(xiàn)有產(chǎn)量多集中在晉城、離柳兩個區(qū)域，兩地含氣總資源量約3090億立方米，對比資源總量，動用率甚至不足0.1%。”

多重原因交織

技術(shù)仍是關(guān)鍵制約

有資源的難有行動，想開發(fā)的難以進(jìn)入——原國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心資深研究員喬德武告訴記者，因區(qū)塊情況各有不同，背后原因也錯綜復(fù)雜。

“從客觀來看，一些區(qū)塊地質(zhì)條件相對復(fù)雜，導(dǎo)致資源前景不理想，尤其是優(yōu)質(zhì)資源不足。單井產(chǎn)量過低造成經(jīng)濟(jì)效益差，企業(yè)開發(fā)的動力、活力自然不足。主觀層面，既有礦權(quán)管理本身的梗阻，也有違約成本偏低等制約。”喬德武表示，煤層氣礦權(quán)審批發(fā)生變化后，各利益關(guān)系出現(xiàn)了新的不協(xié)調(diào)，央企、屬地企業(yè)及政府之間對礦權(quán)的設(shè)立、出讓和管理尚未到科學(xué)、順暢的地步。而國家雖出臺了相關(guān)法規(guī)、條例等，長期以來卻有法不依，并未認(rèn)真按規(guī)定執(zhí)法。“占而不采”等違約成本低，即便真的退出或核減了區(qū)塊面積，大多也是質(zhì)量較差或經(jīng)濟(jì)效益偏低的部分，未真正觸及企業(yè)痛處。

同時，還有歷史與現(xiàn)實原因的交織。以華北油田為例，朱慶忠坦言，“目前未開采的部分區(qū)塊不是我們不愿動，是因歷史遺留問題而無法開采。”

由于資金、技術(shù)受限，我國早期煤層氣開發(fā)多依賴與外籍公司合作。在退出機(jī)制不明的情況下，部分區(qū)塊仍與外商關(guān)聯(lián)，即便其早已撤資，其他企業(yè)也無權(quán)介入。“尤其是一些資源較好的區(qū)塊，外商占著不采卻又不同意我們自己做，一旦進(jìn)入就面臨侵權(quán)。面臨類似難題的不只我們一家，我們目前也在積極溝通協(xié)商，希望盡早解決。”朱慶忠稱。

此外，“氣在上、煤在下，不采氣就無法挖煤。但采氣權(quán)與采煤權(quán)歸屬不同主管部門、歸口于不同企業(yè)，長期分置而有所重疊，導(dǎo)致企業(yè)爭搶資源、各執(zhí)一詞，也影響了有效利用。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士向記者表示，懸而未決的氣、礦權(quán)之爭給發(fā)展埋下隱患。

而在現(xiàn)實原因中，多位專家認(rèn)為技術(shù)仍是關(guān)鍵。“過去常有人說煤層氣是‘傻瓜氣’，但它和頁巖氣一樣，實際都屬于最難開采的油氣資源，需要一整套強(qiáng)有力的技術(shù)支持。因前期地質(zhì)研究、探勘等基礎(chǔ)工作不扎實，現(xiàn)有技術(shù)的適應(yīng)性不足、差異化不夠，部分已探明區(qū)塊并不能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)，還有部分企業(yè)心有余而力不足，開發(fā)即是虧損。”張遂安稱。

把握“開放”尺度

退出與進(jìn)入同步推進(jìn)

一邊是亟待破解的壟斷現(xiàn)狀，一邊是產(chǎn)業(yè)面臨的種種無奈，包括退出環(huán)節(jié)在內(nèi)，究竟如何設(shè)置礦權(quán)管理機(jī)制，才能真正讓煤層氣開發(fā)“活”起來？

在喬德武看來，一套合理的管理機(jī)制可考慮如下內(nèi)容：一是把煤炭資源管理與煤層氣地面排采科學(xué)劃分、合理協(xié)調(diào)，并嘗試“探采一體化”發(fā)展，符合煤層氣這種面廣、分散、層系多的資源特點。

二可考慮在勘查區(qū)塊內(nèi)建設(shè)先導(dǎo)試驗區(qū)，由國家公益性油氣調(diào)查機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，聯(lián)合科研單位、企業(yè)等共同展開。在前2-3年試驗期內(nèi)，允許出售區(qū)塊，試驗成功可直接申請采礦權(quán)，由此降低企業(yè)投資風(fēng)險、提高積極性。

三是嚴(yán)格執(zhí)行退出制度與積極投放區(qū)塊“兩條腿”走路，退出后經(jīng)資源調(diào)查評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析研究，找出地質(zhì)和工程技術(shù)等原因，并及時提出新的礦權(quán)出讓區(qū)塊辦法。

四可探索同一礦權(quán)區(qū)塊內(nèi)多層系、多類型氣體資源的綜合勘探開發(fā)，如不同深度、不同巖性地層中的煤層氣、致密氣、頁巖氣和常規(guī)天然氣統(tǒng)籌開發(fā)，既能提高區(qū)塊內(nèi)規(guī)模技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益，也能集約節(jié)約利用能源資源，有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

在引入開放、競爭機(jī)制的同時，張遂安提醒要把握好其中的“度”。“適當(dāng)改革扭轉(zhuǎn)、走市場化道路是必要的，但我們也應(yīng)看到，企業(yè)價值觀、出發(fā)點不同，對煤層氣開發(fā)的態(tài)度、行動也有差別。一味行政化管理不可取，‘走過了’同樣可能傷及行業(yè)。”

張遂安表示，從社會責(zé)任角度出發(fā)，央企、國企可能賠錢也要保障一定的開發(fā)。相比之下，民企更看重效益。“我若是私人老板，投了大筆錢卻遲遲看不到回報，我也不會繼續(xù)做。這樣一來，同樣可能留下爛攤子。此外，煤層氣是一項燒錢買賣、一個技術(shù)密集型行業(yè)，真正有實力的企業(yè)才能支撐其可持續(xù)開發(fā)。若不能把握參與企業(yè)的質(zhì)量，到了實際開發(fā)中才意識到問題百出，同樣將影響發(fā)展。”

朱慶忠則強(qiáng)調(diào)，重視技術(shù)是盤活煤層氣開發(fā)的必由之路。“其中既要重視開采、也應(yīng)關(guān)注勘探技術(shù)。現(xiàn)有條件下，認(rèn)清哪些儲量能開采、好開采，哪些不能開采等，從一開始就可掌握開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性，防止拿了資源卻又?jǐn)R置。”