編者按：2018年8月9～10日，以“分布式能源新時代•變革 創新 融合”為主題的“2018(第十四屆)中國分布式能源國際論壇”在武漢召開，本次會議由中國能源研究會分布式能源專業委員會、中國能源網研究中心共同主辦。會上，國家發展和改革委員會能源研究所原所長、研究員韓文科發表題為《可再生能源激勵政策的轉型問題》的演講。

韓文科(主持人)：大家好!我首先介紹一下政府補貼政策以及“5•31”新政。大家對光伏比較關注的可能是做光伏。我先作個發言，還有幾位同志發言我主持一下，大家發言完了以后在座有什么問題可以互動一下。

第一部分，可再生能源激勵政策的趨勢。我們把現在鼓勵可再生能源發展的政策叫做激勵政策。《可再生能源法》實施以來，建成了可再生能源的基本框架。制定的過程中是要靠政府來驅動。激勵戰略可以理解為，實行可再生能源發電固定電價政策。固定電價政策在形成的過程中，國家能源局開展了大量光伏競標的項目，國家建立了可再生能源基金，擴大了規模。還有對可再生能源實行了稅收政策優惠，增值稅、所得稅的優惠。還有信貸優惠以及提供專項的財政補貼支持。

從固定電價來講，包括光伏發電、垃圾發電、陸上風電和海上風電等。近幾年成本下降比較快，固定電價調得比較快，有一些國家放棄了固定電價，尤其“5•31”新政，隔了五個月就調一次。陸上風電也在不斷降低，風電基本上跟燃煤電價都差不多了。當然海上風電比陸上風電要貴一些。垃圾發電的電價也要高一些。垃圾發電量相對比較少。

可再生能源發展基金的過去，主要是解決補貼的問題，在制定《可再生能源法》的時候，中央政府要征訂一個規劃，要制定政策，要拿出補貼，在全民電價去攤銷，所有用電的人來分攤。后來執行的過程，你給我攤不合適。就用煤電來征收，征收的標準從2016年開始調到1分9。征附加的，這是中國創造的，沒錢從電價里面來征收。現在征收以后面臨的問題就是資金不足、持續比較復雜、補貼發放延遲。基金不足，這個缺口有多大?2016年根據國家能源局局長說是550億元，今年財政部和能源局的官員認為是1000億的缺口。這是基本的情況。

從國際上來講，可再生能源激勵政策實施是一種國際趨勢。固定電價最早我們也是學歐洲學德國這些國家，他們認為固定電價比較好，給企業一個預期，企業可以降低成本，強化管理。但是后來歐洲不斷地進行博弈，固定電價降成本快速降低以后，盈利水平就會越來越高，就把可再生能源往競爭的路上去推。現在可再生能源激勵政策轉型，補貼政策在退出，這也是一個普遍性的趨勢。

下面講一下光伏新政和光伏產業的發展。“5•31”新政出臺的背景，政府的說法就是這兩年的光伏累計達到1.3億了，棄光的問題、補貼需求擴大。能源局也解釋了，這個政策出臺比較倉促，我也組織了有關方面對這個進行了研究，不是倉促出臺的。能源局依靠為其做規劃的部門做了一些測算，政策出臺的基礎沒有做很好的研究。能源局也不是不為這個可再生能源賣力氣，能源局也做了很多努力，但是按我的觀點這些努力的可能效果比較差，沒有達到很好的效果。能源局一直在努力解決配合制，這個配合制是國家可再生能源中心在2008年、2009年就開始研究出來的政策，它是一項儲備政策，能源局在積極推動落實。國內的投資者對這個特別靈敏，但是目前沒有辦法實行，為什么沒有辦法落地?就跟碳稅一樣，沒有辦法，和現行的體制有重疊。為什么會有重疊?我們可以看看，“5•31”政策出臺國家的宏觀政策在做什么，在這個出臺以后，今年兩會進一步提出了降低電價，降價的力度很大，一般工商業的降價要降10%，根據測算是要降800億，現在基本把600億降了。降電價靠壓縮電網收費、電費附加、定向優惠空間。為什么要降電價?供給側改革的政策就是要降成本。我們要搞配合制，如果要解決補貼的問題要有人出錢，光伏以外的這些企業要出錢，和降成本是背道而馳的，所以這個政策就沒有辦法來落地。碳稅為什么沒有辦法落地?稅收是一個總體的，收了這個稅就要減那個稅。還有一個是財政因素的影響，“5•31”財稅政策的改革步伐加快，地方的負擔暴露得越來越多，國家為了控制大的金融風險點，有一些企業是大而不能倒，有問題要救，財政的負擔是很沉重的，減少了收費等等。財政的預期，再增加補貼的資金也比較困難。

另外一個，從產業政策上來講，產業競爭性的政策在抬頭，相關產業盈利不理想，現在好多做政策分析的也在分析好多上市企業，看它的實際盈利水平，這是為什么呢?去杠桿去到現在以后好多東西終于露出水面了，為什么杠桿率很高呢?好多企業創造不出來盈利的現金流，或者創造能力比較弱，投的越多盈利水平越差。所以這些弊端追根溯源，主流的看法就認為是競爭性的政策不夠。在這樣的新政下，光伏產業發展面臨什么樣的挑戰?對國家可再生能源，尤其是光伏行業要研究平價上網的政策。第一個是光伏產業發展的宏觀政策環境在能源生產和消費革命背景下，結合供給側結構性改革等宏觀政策，完善相關產業政策，把這個產業規模做得越來越多，產業的集中度等各種指標都要很先進。所以就不能越做越小，這和預期是不一樣的。我的看法不完全是這樣，化石能源，尤其是煤電，還有一些其他的發電要讓空間給可再生能源，這樣可再生能源才能做大。所以從宏觀政策講要做很多的調整。第二個，要完善光伏平價上網的政策。平價上網就是要形成新的一套激勵政策，包括土地的優惠，一些其他的鼓勵這些。當然，過渡期也要給一些適當的補貼，所以使產業比較平穩地進行轉型。第三個，“一帶一路”和光伏產業走出去。第四個，光伏產業的政企、行業自律和市場文化建設。產業的競爭性政策，光伏企業要研究產業的政策，要形成一些高端的智庫，避免像“5• 31”一樣，能源局征求了一些少數人的意見，要有一些完整的意見出來就會影響他們的決策。最近國際上核電行業發布全球核電的報告數據顯示，在過去10年世界上的核電發電量比光伏和太陽能的發電量小了很多。所以他們認為太陽能和風能和光伏的風頭搶走了，會影響好多國家的政策。另外要形成思考文化，要和民眾、地方形成良性的互動，避免政策大起大落，避免行業形成我們看不到的東西。

我就簡單給大家講講這些，謝謝大家，有什么不對的請大家批評指正。