《能源發展“十三五”規劃》提出，中國天然氣占能源消費比重力爭從2016年的6.28%提升為2020年的10%。假定一個比較保守的能源需求增長，預計中國天然氣2020年消費將超過3600億立方米，今后幾年年均增速需達15%以上。目前中國天然氣對外依存已達35%，政府需要支持非常規油氣發展來滿足快速增長的天然氣需求。

目前中國在非常規油氣勘探開發方面取得了一些進展。在頁巖氣勘探開發方面，四川盆地累計探明頁巖氣地質儲量7643億立方米，其中重慶涪陵頁巖氣田探明儲量6008億立方米，據說是目前北美之外最大的頁巖氣田，預計2017年底產能達100億立方米。2016年中國頁巖氣產量達到78.8億立方米，雖然這個量對比美國的頁巖氣產量微不足道，但也是僅次于美國、加拿大的世界第三位。可以說，目前中國已基本掌握了頁巖氣技術，通過實踐初步發展了適合中國地質條件的頁巖氣勘探開發技術體系。

中國非常規油氣仍處于發展起步探索階段，在勘探、開發、環保技術上還與國際水平相差較大。盡管問題很多，特別是礦權和氣權分離，中國在煤層氣勘探開發上還是取得了比較大的進展，包括勘探評價、產能建設、商業開發等方面。煤層氣的儲量和產量增長較快，目前探明煤層氣地質儲量約3000億立方米，地面開發的煤層氣產量2016年為45億立方米。

美國是全球非常規油氣發展最好的國家，起步早、支持力度大。美國地質調查局從上世紀70年代起，大致每5年做一次全國油氣資源評價，從本世紀初將重點轉向了頁巖油氣、油砂及天然氣水合物等非常規油氣資源調查。同時，通過對技術創新的支持，很快提升了非常規油氣的競爭優勢，支持了美國石油工業在低油價環境中的發展。

另一方面，非常規油氣是美國“能源獨立”戰略的重要一環。由于非常規油氣開采技術取得突破和產量大幅增長，美國能源價格近年來大幅降低。另外，非常規油氣的低污染排放有利于清潔生產和能源結構優化。近年來美國能源成本降低促進了美國制造業的發展，特別是增強了高耗能行業的競爭力。同時，非常規油氣快速發展減少了美國油氣進口，降低了其對中東的石油依賴，也從供應和價格上改變了全球油氣市場供需格局。

我們可以借鑒美國政府對非常規油氣發展的支持政策。美國對非常規油氣資源特別是頁巖氣的勘探開發的扶持政策，主要表現在稅收減免、財政補貼、管道運輸第三方準入和技術規范和研發等多方面。美國能源監管體系關注非常規油氣開發的可持續發展，比如說頁巖氣的開發存在環境影響，需要特別重視對開發的環境影響監管，嚴格規范開發的各個方面的環境評估和檢測。最后，美國法律體系為非常規油氣開發提供有效支撐。美國嚴格監管頁巖油氣開發的各個環節，通過資源產權和地表權利等法律法規以保障其持續增長。

從某種意義上說，中國對非常規油氣的追求，反映了能源消費大國對能源獨立的要求和渴望。長期以來，石油以中東為主要供應中心地，增加了油氣的流通成本，也引發了能源安全擔憂。對政府來說，發展非常規油氣，能夠提高天然氣比例，改變能源結構，替代煤炭，支持清潔發展，提高國內油氣產出，保障能源安全，甚至可以影響油氣地緣政治格局。另一方面，一般來說，非常規油氣資源高效清潔，有利于減少城市環境污染。對石油企業來說，當常規油氣發展受資源限制時，非常規能源發展是進一步發展乃至企業生存的重要途徑。

非常規油氣資源開發有一個過程，只有在開發技術成熟、成本合理的情況下，才可能大規模開發，主要條件包括主體開采技術成熟和商業開發方式具備規模化。當然，比較高的國際油價則是一個開發的基本要求。

美國頁巖氣的發展歷程給中國非常規油氣發展以啟迪，主要體現在機制、技術和市場模式三個方面，其中技術是核心。由于地質條件和市場等各方面的差異，中國難以簡單復制美國的模式，在選區、資源識別和經濟評價方面，需要配套探索。在開采方面，由于目前非常規油氣的開發還處于起步發展階段，需要學習和消化國際開采技術，并通過規模開發來攤薄成本，提升競爭力。在目前的起步發展時期，政府可以通過補貼或減稅來支持非常規油氣。此外，從中國煤層氣發展可以看出，僅依靠民營企業靈活的機制和體制，還無法實現非常規油氣的快速發展，政府還需鼓勵成熟的大型油氣企業積極參與。

目前，中國油氣行業稅收制度比較粗放，沒有針對非常規油氣資源開發系統的財稅政策。這方面可以借鑒美國的做法，制定相應的適合中國國情和適宜非常規油氣發展階段的稅收政策，可以推動非常規油氣產業跨越式發展。

為了滿足國內天然氣需求的快速增長，政府需要持續支持非常規油氣增長。同時，政府應該明晰環境保護中的權責，以保障非常規油氣開發中的環境成本最小化，盡可能把環境外部成本納入企業開發成本。可以預見，中國非常規油氣一旦突破技術桎梏和發展初期必經的技術磨合，通過油氣改革配套而走向商業成熟及商業開發，有可能取得比較快的發展，成為滿足中國油氣需求的重要力量。

（作者系廈門大學中國能源政策研究院院長）