前言

2011年10月9日國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、國家能源局以發改能源[2011]2196號《關于發展天然氣分布式能源的指導意見》吹響了天然氣分布式能源的發展號角，指明了國家發展分布式能源的指導方向，發展原則和具體要求。首次提出其綜合能源利用率在70%以上，明確以提高能源綜合利用效率為首要目標，以實現節能減排任務為工作抓手，重點在能源負荷中心建設區域分布式能源系統和樓宇分布式能源系統。在上述四部委文件指導下、中央有關部門先后出臺了若干促其發展的文件，但現在看來，實踐證明這些文件尚不夠健全，有關金融、環保。利稅等各方面，尚沒有出臺實質性的支持文件，急需盡快出臺人們盼望已久的指導性文件。

一、分布式能源的利好消息不斷出現

1、國務院：確定促進中部地區崛起戰略的七項主要內容包括推廣分布式新能源發電

2012年7月25日，國務院常委會議討論通過了《關于大力實踐促進中部地區崛起戰略的若干意見》，確定七項主要內容與2006年同類文件相比，增加了：“因地制宜推廣分布式能源發電”。

2、2012年8月6日國務院印發《節能減排“十二五”規劃》

要求東北、華北、西北地區大城市居民采暖除有條件采用可再生能源外，基本上實行集中供熱，中小城市因地制宜發展背壓式熱電或集中供熱改造，提高熱電聯產在集中供熱中的比重。規劃到2015年非化石能源消費總量占一次能源消費比重達11.4%.“十二五”時期十大節能減排工程可形成節能3億噸標煤。

3、國家發改委下發《關于印發天然氣發展“十二五”規劃的通知》

規劃發展目標為：

資源儲量：“十二五”期間，新增常規天然氣探明地質儲量3.5萬億立方米，新增煤層氣探明地質儲量1萬億立方米。

國內產量：2015年國產天然氣供應能力到1760億立方米。其中常規天然氣150～180億立方米，煤層氣地面開發生產約160億立方米，頁巖氣發展目標，到2015年探明儲量6000億立方米，可采儲量2000億立方米，頁巖氣產量65億立方米。

進口予期量：到2015年，我國進口天然氣約935億立方米。

4、國家發改委：關于印發《分布式發電管理暫行辦法》的通知：發改能源【2013】1381號

2013年7月國家發改委下發上述文件，適用范圍明確含有總裝機容量5萬千瓦及以下的煤層氣發電，綜合能源利用率高于70%且電力就地消納的天然氣熱電冷聯供等。

5、國家發改委。國家能源局：印發《關于落實氣源和供氣合同，確保“煤改氣”有序實施的緊急通知》

2013年11月份，下發上述文件，以保證“煤改氣”燃氣熱電聯產等有序實施，確保居民生活用氣、公共交通等重點用氣。

6.國務院關于印發《能源發展“十二五”規劃的通知》國發【2013】2號于2013年1月1日公布

規劃提出“有序發展天然氣發電”：在電價承受能力強，熱負荷需求大的中心城市，優先發展大型燃氣蒸汽聯合循環熱電聯產項目，積極推廣天然氣熱電冷聯供，支持利用煤層氣發電，“十二五”時期全國新增燃氣電站3000萬千瓦。

規劃在“推動能源供應方式變革”中提出：大力發展分布式能源。規劃提出在“十二五”時期發展重點：到2015年建成1000個左右天然氣分布式能源項目，十個左右各具特色的天然氣分布式能源示范區，完成分布式能源主要設備研制初步形成有自主知識產權的分布式能源裝備產業體系。對可再生能源的發展也有具體規劃。

7.國家電網正式發布分布式電源并網意見

2013年3月國家電網召開新聞發布會，向社會發布《關于做好分布式電源并網服務工作的意見》，同時還有《關于做好分布式電源并網管理工作的意見》與《分布式電源接入配網相關技術規定》。將承諾擴大到所有類型分布式電源，并承諾提供優惠并網條件，加強配套電網建設，優化并網流程，簡化并網手續，提高服務效率等服務。同時透露，到2012年底，我國已并網投產的分布式電源1.5萬個，總裝機容量3436萬千瓦，其中分布式水電2376萬千瓦，世界第一。

在分布式能源發展的歷程中，我國工程技術人員多數認為電力系統并網是大難題，指責電力系統是攔路虎，通過電力系統態度的轉變，上述問題已迎刃而解。

早在2010年，國網能源研究院為國家電網完成的《我國分布式能源政策法規問題研究》中，已提出若干問題與建議，並給出國內天然氣分布式能源項目統計表。

項目 統計表

北京 24168KW

上海 8527KW

廣東 10600KW

河南 19860KW

四川 4000KW

重慶 1400KW

合計 58555KW

8.《大氣污染防治行動計劃》出臺

2013年大氣污染問題成為全國上下普遍關心的重大課題，中央出臺了上述文件，要求整治燃煤小鍋爐，加快推進集中供熱，“煤改氣”、“煤改電”工程，到2017年除必要保留的以外，地級及以上城市建成區基本淘汰每小時10噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時20噸以下的燃煤鍋爐，其他地區原則上不再新建每小時10噸以下的燃煤鍋爐。

整治燃煤小鍋爐，發展集中供熱，為發展燃氣分布式能源開創了極好的機遇。

9.《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》出臺

文件要求發展熱電聯產，淘汰分散燃煤小鍋爐，積極推行“一區一熱源”，建設和完善熱網工程，積極發展熱、電、冷工程。很多城市已明確不能再建燃煤的熱源，無疑為發展燃氣分布式能源提供了廣闊的市場。

10.北方地區城市熱網改造

住房和城鄉建設部要求“十二五”期間對北方采暖地區15省、自治區中的地級以上城市以及供熱面積大于100萬平米的縣級城市進行集中供熱老舊管網改造，其中熱電聯產的比例達到50%，全國工業生產用熱的70%以上由熱電聯產提供。無疑為分布式能源發展開拓了大市場。

還有一點大家意識不到的事，我國供城市用熱的熱電廠都建在城市周邊，以燃煤為主隨著城市建設的擴展，熱電廠周邊有更多的建筑興起，使原在城市周邊的熱電廠，形成在市中心了，由于燃煤已構成污染，迫切需要燃氣改造，因而為發展燃氣熱電，將形成更大的市場需求。

11.國家能源局公布《國家能源局2014年度能源軟科學研究選題指南》

其中有：能源規劃問題研究

能源領域大氣污染防治問題研究

促進煤層氣開發利用問題研究

分布式能源發展的體制機制問題研究

適應新型城鎮化的能源生產和消費方式研究等

12.李克強總理召開節能減排及應對氣候變化工作會議。

今年3月21日，李克強總理主持召開上述會議，李總理指出：去年節能減排取得新進展，但今年的任務更加艱巨，要在保持經濟增長7.5%左右的情況下，實現單位GDP能源下降3.9%的目標，十分不易。我們要抓機遇進退并舉，控制能源消費總量，提高使用效率，調整優化能源結構，積極發展風電、核電、水電、生伏發電等清潔能源和節能環保產業，開工一批項目，大力推廣分布式能源，發展智能電網，逐步把煤炭比重降下來，尤其是要著力發展服務業特別是生產服務業。

李總理強調，必須用硬措施完成節能減排硬任務，要強化責任，把燃煤鍋爐改造、淘汰黃標車、電廠脫硫脫硝除塵等任務指標分解到各地區，對完不成任務的要加大問責力度，嚴格執法，對非法偷排，超標排放，逃避監測等“傷天害人”行為和監管失職瀆職重拳打擊，對相關企業、單位和個人嚴懲不貸。

由此我們看出中央的決定和向污染宣戰的力度。

13.國家能源局印發《2014年能源工作指導意見》

今年1月20日國家能源局印發《關于印發2014年能源工作指導意見的通知》根據意見2014年的主要目標是實現單位GDP能源0.71噸標煤/萬元，比2010年下降12%；非化石能源消費比重提高到10.7%，非化石能源發電裝機比重達到32.7%。天然氣占一次能源消費比重提高到6.5%，煤炭消費比重降低到65%以下；能源生產總量35.4億噸標煤，同比增長4.3%；能源消費總量38.8億標煤左右，同比增長3.2%。

《指導意見》中明確了十大重點任務，其中“在加快能源民生工程建設”中，提出積極推進“新城鎮、新能源、新生活”行動。因地制宜、科學布局城鎮天然氣熱電冷三聯供、分布式光伏發電、地熱能和生物質能供熱。

14.《燃氣冷熱電聯供工程技術規范》國家標準通過評審

根據住房和城鄉建設部《關于印發〈2013年工程建設標準規范制訂修訂計劃〉的通知》，由城市建設研究院和北京市煤氣熱力工程設計院有限公司負責工程建設國家標準《燃氣冷熱電聯供工程技術標準》制訂工作，2014年6月27日由建設部主持，對該資料“送審稿”進行評審。

會議邀請北京、天津、上海、廣州等地14位，各專業資深專家組成專家組，對“送審稿”進行了逐條審查。編制單位在2014年該資料“行業標準”的基礎上，進行廣泛的調查研究，在總結我國已建成一批燃氣能源站的經驗與教訓基礎上提煉出“國家標準”的“送審稿”。

新標準共有總則、術語、站址選擇、系統配置、燃氣系統及設備、供配電系統及設備、余熱利用系統及設備、監控系統、站房、消防、環境保護、施工與驗收、運行管理共13章。內容豐富實用。

會議做了必要的補充與修改並提出若干建議。確定了限制性條文，一致認為該資料對推動燃氣分布式能源健康發展將起到重要作用。

15.《燃氣冷熱電分布式能源技術應用手冊》出版發行

燃氣冷熱電分布式能源站在我國的出現已有10多年的歷史，由于其本身的特性，不同于燃氣—蒸汽聯合循環熱電廠，也不同于一般的集中供熱的熱力站，因而對廣大的籌建單位與設計單位均是新生事物，從已建成的能源站來看均有一些不完善之處，極需總結提高。除了盡快完善國家標準，統一確定技術標準與技術要求之外仍需一套設計手冊供工程通用。

《燃氣冷熱電分布式能源技術應用手冊》是由一批長期從事分布式能源的專業人士負責編寫的，有實際工作經驗，本書有理論有實際經驗，切合實際，可為分布式能源健康發展提供可靠的參考資料。

該書已由中國電力出版社出版發行。

從中共“十八大”提出：推動能源生產與消費革命到今年政府工作報告中提出向污染宣戰，表明中央認為中國能源安全與環境安全形勢嚴峻，已經到了必須革命和宣戰的程度。上述一系列文件說明要積極發展分布式能源，進行能源領域的革命和向污染宣戰是非常必要的、急需的。

總理在政府報告中說要攻堅戰，是因為我國還處在工業化城鎮化加速階段，中國能源需求仍在增長，而環境安全壓力和資源、能源拘束不斷加大。能源、環境形勢嚴峻。今年兩會期間有政協委員說：中國汽車每年增2000萬輛，煤炭每年兩億噸向上增，水泥產量占了世界的2/3，鋼鐵產量、煤炭產量占了全世界的50%左右，石油對外依存度超過58%，天然氣超過30%，煤炭進口超過3億噸，進口農產品超過7000萬噸，進口鐵礦石8.2億噸，在全球許多地方地緣政治不穩的情況下，中國能源和海運通道安全受到威脅，近期烏克蘭、克里米亞危機一度造成國際原油價格上漲，多國股票下跌，而隨著克里米亞公投，閃電般加入俄羅斯，國際原油價格出人意料地下跌，這些都是我們應認識到的教訓。

也有消息稱美國本土660多個軍事基地，全部決定改為分布式能源，而且有兩條原則：第一孤島運行，第二聯網支撐，說明美國的軍隊首先推廣利用新能源和可再生能源。

以上的信息說明我國發展分布式能源是非常必要和可行的，是推動能源革命的必由之路，是向污染宣戰的有效措施。現在來看發展燃氣分布式能源政策條件很好，但仍有不少地方不足。

二、分布式能源發展中的不足

1、天然氣漲價

對于熱能企業燒天然氣比燃煤貴又是使人頭痛的問題，不少熱力公司擔心改燒天然氣后供熱收費率將更低。北京的居民已體會到改燒天然氣后，供熱費需多拿錢。很多分布式能源項目，原計劃經濟效益很好，天然氣漲價后，經濟效益就下滑很多，還款年限增長。有些要搞的項目又退回去了。

《關于發展天然氣分布式能源的指導意見》中，明確提出：“在確定分布式能源氣價時要體現天然氣分布式能源削峰填谷的特點，給予價格折讓。”而在國家發改委印發《關于調整天然氣價格的通知》文件中並未執行四部委的指導意見，天然氣漲價是對分布式能源發展的重大打擊。說明領導部門在制訂方針政策時，不協調，缺乏統盤考慮。

2、缺乏環保部門的支持

分布式能源由于實現冷、熱、電聯產，能源效率均在70%以上，遠高于燃煤的企業，對改善環境質量有極大的好處。但環保部門至今仍未出臺支持分布式能源發展的文件，實屬管理部門落后的思維方式與不作為。

3、金融部門跟不上

四部委文件要求中央財政部對公布式能源給予適當支持。給予天然氣公布式能源項目一定的投資獎勵或貼息。但實質性的具體文件，一直未出現。2012年國家能源局石油天然氣司曾委托中國城市燃氣協會分布式能源專委會編制《天然氣分布式能源示范項目實施細則》和《天然氣分布式能源領域鼓勵和引導民間投資發展實施細則》。完成“討論稿”和“送審稿”。其中提出分布式能源的補助資金標準等具體內容，但至今未見正式文件下發。

4．稅收部門也未見動靜

四部委文件確定天然氣分布式能源項目可享受相關稅收優惠政策。但至今也是未見動靜，沒有任何支持性文件出臺。

5.電力部門的利益受到影響未與重視

國家的政策是大力發展分布式能源、加大非化石能源發電的比重，同時國家也要求電力部門除保證安全供電之外，還要有相當的利潤。不可否認分布式能源發電以“自發自用”為主，勢必減少供電部門的售電量，也就是減少了利潤，因而也就形成分布式能源上網的天然阻力，至今未見有研究這方面的文件出臺。這個深層次的問題，國家應重視，安排專題研究。

三、西方國家如何發展熱電聯產與燃氣熱電

我國目前已發展為熱電聯產世界頭號大國，但還存在不少問題。

近期“十八大”發展目標為：“提高質量和效益”我國在迅速城鎮化、工業化形勢下，經濟增長面臨資源環境和人才等要素的嚴重約束，面臨著低碳城市和倡導綠色消費的挑戰，也面臨著經濟增長放緩、社會矛盾增多等挑戰，出路只能走進一步改革開放，推動能源生產和消費革命。

要想我國的熱電發展與燃氣熱電從大國走向強國，必須學習國外的先進經驗，切實的支持，發展熱電聯產，請看他們的基本思路和做法。

發達國家發展熱電聯產的基本思路是實行集中供熱、因地制宜、區別對待的原則，以降低成本、提高能源利用效率、減少排放量、保護環境。

1、提高能源利用效率、保護環境和完善服務功能是支持熱電聯產項目的根本出發點。法國開發署官員說，法國提供4000萬歐元低息優惠貸款支持中國熱電項目的主要目的是為了提高能源效率，控制污染排放和完善城市化功能提供示范。目前，丹麥將熱與電分別生產改造成熱電聯產，能源效率大大提高。丹麥人均GDP31856美元，一次能源人均能源耗3.4t標準油當量。在過去的二十五年中，丹麥人均GDP從1萬多美元發展到3萬，二次能源供應雖然增加，但一次能耗消卻沒有增加，污染排放還大幅度下降，主要是依靠提高能源利用效率和發展可再生能源實現的。

2、確定發展目標，政策措施到位。上個世界末，美國、英國相繼宣布到2010年，將熱電聯產產量翻番，分別增加4600萬和1000萬KW。承辦2012年奧運會的倫敦市宣布，該城市將主要依靠發展規模較小的燃氣熱電冷聯產來滿足新增電力及熱力、制冷需求。

3、建設熱電項目主要根據終端能效來確定規模，追求能源利用效率的最大化。2005年，芬蘭瓦西蘭公司在京介紹，該公司在丹麥建設的瑞扣濱（Ringkobing）熱電站發電效率為43.77%，供熱效率為52.53%，能源綜合利用效率高達96.3%，而電廠裝機規模僅為8000KW。隨著技術的發展，全世界熱電項目的發展趨勢是中小型適度化，而并非越大越好。在集中供熱方面，發達國家的發展重點已轉向熱電冷聯供的分布式能源和互聯網式的熱力管網。

具體為：

（1）立法支持熱電聯產

丹麥制定了集中供熱的法規，城市的供熱規劃由中央政策批準，強制實行區域集中供熱，從法律上解決了熱電的電力上網問題。1990—1995年間，丹麥批準建設的150—200萬KM的新建電廠中，全部為熱電聯產。目前丹麥的火力發電廠均對外供熱，將采暖鍋爐房裝小背壓機發電，將采暖鍋爐房裝小背壓機發電，將熱與電分別生產改造為熱電聯產，能源效率大大提高。

美國公布的能源法中規定，電力公司必須收購熱電廠的電力產品，其電價和收購電量以長期合同的形式固定，同時又允許熱電廠將其電力直銷用戶，電力公司只收相應的“通道”（電網）費用。

德國議會2002年通過了熱電聯產法，規定對熱電聯產的一系列支持機制，鼓勵老的熱電機組的現代化和新建熱電機組，并對發展生物能源等資源，制定了多個相關法律法規，主要有《再生能源使用自助指令》、《農業投資促進計劃》、《農業領域生物動力燃料資助計劃》、《復興信貸銀行降低二氧化碳排放資助計劃》和《再生能源法》（EEG）等。在上述法規中，《再生能源法》對生物能源的資助做了較全面的規定，用生產能源發電可獲得補償及多種補貼。

日本將熱電聯產作為21世紀城市建設必不可少的設施，視為附加值很高的社會資本，因此制定了《供熱法》《城市規劃法》《防止公害法》等相關法令，明確規定在新建和改造3萬m2的建筑物時，一定要納入到城市集中供熱系統并提出了推動熱電聯產發展的知道標準。

（2）優惠政策

美國政策目前鼓勵熱電聯產的主要措施是，規范電力市場、政策激勵和引導，其優惠政策建議主要是：

①給予熱電項目減免10%的投資稅；

②縮短熱電資產的折舊年限；

③熱電聯產項目獲得經營許可證的程序簡便化。

丹麥對熱電工程提供利率為2%的優惠貸款，償還期為20年，對使用天然氣的熱電廠，政府給予30%的無息貸款。

目標鼓勵銀行、財團對三聯供（供電、熱、冷）系統出資、融資，對城市三聯供單位實習減稅或免稅的優惠，對供熱設施，投產年的折舊按30%計算，并減免稅7%。政府對熱電項目給予年利率3%的低息貸款或補貼（一般工業貸款利率為6%）。

法國通過的《集中供熱法》內有具體的優惠政策，對熱電聯產的投資給予15%的政策補貼。

（3）稅收減免

丹麥從1996年開始，對工商業征收環保稅。稅收所得作為投資撥款返回給工商業，其中40%的款項將發放給熱電聯產。

英國政府從2001年開始，對熱電聯產免除氣候變化稅或商務稅。其中，高質量高效率的熱電聯產項目還有資格申請政府對采用節約能源技術項目的補貼金。

日本為扶持熱電聯產而免除供熱設施占地的特別土地保有稅和供熱行業有關的事業所得稅。

德國對年總熱效率超過70%的熱電聯產項目免除現存的天然氣和石油稅。

綜上所述，西方國家對熱電聯產采取稅收減免、低息貸款、支持技術開發或放寬管制，以支持節能減排的環保項目。法國和英國等國除國家給予財政稅收支持外，州或地區也可以根據自己適當的標準給予幫助，并通過能源審計加以管理，對超過能耗標準的設備征收油料稅。

（4）明確統一的并網標準，保安全運行

各國為加強分布式能源并網的管理，都制定一系列法規明確了并網標準。英國明確分布式能源需遵循《配電網規則》所規定的技術標準，日本要遵循《并網技術標準指南》，美國電機工程學會于2003年頒布了標準，規定了10MVA以下電源并網的基本需求，是國際上最廣泛認可的標準，

（5）制訂合理的價格機制，促利益各方多贏

各國普遍制定了分布式能源并網的備用價格、上網電價和接網費等一系列價格機制，充分考慮了包括電網企業和分布式能源用戶在內的各方利益。保障了分布式能源和電網企業的合理利益。

四、發展分布式能源的幾點建議

1、加大宣傳力度、調動各方積極因素

媒體應配合中央文件，積極宣傳燃氣分布式能源的優勢，尤其在目前壓縮燃煤量、調整燃料結構、“煤改氣”過程中，要注意能源效率的提高，燃氣分布式能源是優質燃料的梯級利用，可降低冷熱電單獨生產的成本，利國利民。還應叫群眾認識到分布式能源保證安全供應，在電力系統大停電事故下，可保證不斷電，可穩定社會與民生。

2、天然氣政策應落到實處

國家四部委文件《關于發展天然氣分布式能源的指導意見》中，明確提出：“在確定分布式能源氣價時要體現天然氣分布式能源削峰填谷的特點，給予價格折讓。”但在后來公布的《關于調整天然氣價格的通知》是並未體現四部委文件精神。

中央文件除應保證分布式能源的用氣量之外，還應堅持氣價的折讓。

3、金融、環保、稅收應出臺支持政策

四部委出臺支持分布式能源的指導意見已經好幾年了，但時至今日，仍未見金融、環保與稅收等部門出臺支持性文件。調整燃料結構、推動能源生產與消費革命，向污染宣戰是黨中央的號召，是全國人民共同奮斗的目標、各部門均應支持要有行動。

4、電力部門的利益也應考慮

在一些學術會議和報刊上指責電力系統不支持分布式能源和上網困難的文章很多，但對分布式能源上網后，對電力系統的影響與不利因素確談論很少。國家要求電力系統安全發供電，上交利潤是應當的，但分布式能源投產后，盡管目前強調“自發自用”，但也減少供電部門的售電量，實質是減少了利潤。建議領導部門應研究鼓勵電力系統多吸收分布式能源并網和就地供應電力的政策。

5、燃氣分布式能源應建立統計渠道

電力系統的統計有完整的工作渠道，但是從單機6000kW及以上的機組開始，目前已建成的分布式能源，有很多是單機6000KW以下，多數是未并網，與電力系統未掛上釣，無人管。盡管分布式能源在我國已有十多年的歷史，但時至今日全國已投產的燃氣分布式能源有多少？裝機容量與發電量和耗天然氣量誰也說不清，無人統計。建議各地區電力統計部門設立非常規電力統計部門，將燃氣分布式能源像風電、太陽能、垃圾發電等一樣，納入年統計范圍。

五、尾聲

黨的“十八大”報告指示：要推動能源生產和消費革命。發展熱電聯產集中供熱燃氣分布式能源改造小鍋爐就是能源領域的革命。我們要在熱電大發展的基礎上，在國家大力促進分布能源發展的大好形勢下，在新組建的國家能源局領導下，以革命的步伐，大步前進，爭取早日成為熱電與燃氣熱電的強國。