文/全國政協(xié)常委、經(jīng)濟委員會副主任、中國上市公司協(xié)會會長 陳清泰

從某種意義上說，當前國企改革的主導方面已經(jīng)不是“國有企業(yè)”自身，而是在國家層面推進國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的資本化；這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機構“如何改進對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉為“管資本為主”。

國企深層次體制問題最終要靠企業(yè)制度解決

國有資產(chǎn)有兩種實現(xiàn)形式——實物形態(tài)的企業(yè)和價值形態(tài)的資本；兩種企業(yè)制度——國有企業(yè)和公司；相應地，政府有兩種管理方式，“管企業(yè)”和“管資本”。

目前產(chǎn)業(yè)領域頂層國企仍受企業(yè)法調(diào)節(jié)。隨著經(jīng)濟體制轉型，政府管企業(yè)的體制受到了越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。為增強企業(yè)活力，政府不知發(fā)了多少文件、出臺了多少政策，一方面想盡辦法向企業(yè)放權，另一方面想盡辦法加強對企業(yè)的監(jiān)管。為改變“政企不分”，政府也曾試圖在企業(yè)法、管企業(yè)的體制框架內(nèi)找到一種“管而不死、放而不亂”的“度”，但多次嘗試并不成功。在漫長的20多年間我們一直在“放”與“收”之間徘徊，未能擺脫“一放就亂、一管就死”的魔咒。

近十多年來，政府“管企業(yè)”的體制不斷加強，每個國企都有相應的行政級別，“央企”已經(jīng)成為專有名詞。各類企業(yè)頭上都有一個所有制標簽，分作體制內(nèi)體制外，政府和銀行對其有親有疏。政府把國企作為行使職能的工具、推進經(jīng)濟增長的抓手、承擔社會職能的基本單元。黨政部門分兵把口，在企業(yè)之外管理著本應由股東會、董事會管理的那些人和事。結果，企業(yè)與政府綁得很緊、有多元目標、缺乏活力，面對激烈競爭的市場往往力不從心。“走出去”，有時也難以被國際市場所接受。

面對這種狀況，企業(yè)深感無奈，政府倍感糾結。

客觀地講，政企不分、所有權與經(jīng)營權不分等體制性問題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出得少和文件寫得不到位。實踐證明，政策性調(diào)整不能替代“體制性改革”。企業(yè)法對放開搞活國有企業(yè)的歷史作用不可低估，但受改革進程的局限，它的立意不可能超越政府管企業(yè)，只能在如何改善和規(guī)范管理中周旋，不能做到“政企分開”。公司法是適應社會主義市場經(jīng)濟的企業(yè)制度，它主張的則是公司的獨立地位和自我治理。因此，國有企業(yè)的“轉制”就是由企業(yè)法規(guī)范轉向由公司法調(diào)節(jié)；政府要擺脫“管企業(yè)”的糾結，就要落實管資本為主，推進頂層國有企業(yè)的整體改制，從企業(yè)法變軌到公司法，從行政隸屬關系轉變?yōu)楣蓹嚓P系。

從某種意義上說，當前國企改革的主導方面已經(jīng)不是“國有企業(yè)”自身，而是在國家層面推進國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的資本化；這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機構“如何改進對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉為“管資本為主”。這是十八屆三中全會決定關于國企改革理論重大的突破，是當前深化改革重要的突破口。

重溫“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”有重要現(xiàn)實意義

按照傳統(tǒng)理論，公有制對應的是計劃經(jīng)濟，搞市場經(jīng)濟就得私有化，但這兩者都不符合國情。社會主義市場經(jīng)濟體制的重要含義是保持較大份額的公有制、國有經(jīng)濟，同時發(fā)揮市場經(jīng)濟的高效率。這就提出了一個在國有經(jīng)濟范疇能不能構造出各自獨立的市場主體的問題。。

在排除私有化的情況下，唯一途徑就是借助現(xiàn)代公司的制度安排，形成包括國有資本投資的千萬個獨立的市場主體。基于這樣的原因，黨的十四屆三中全會極其深刻地指出，“以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基礎”；“產(chǎn)權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，并對現(xiàn)代企業(yè)制度的特征做了精準的概括：一是產(chǎn)權關系明晰，企業(yè)擁有包括國家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財產(chǎn)權，是享有民事權利、承擔民事責任的法人實體。二是企業(yè)以其全部法人財產(chǎn)依法自主經(jīng)營、自負盈虧。三是出資者按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權益，對企業(yè)債務承擔有限責任。四是企業(yè)按照市場需要，組織生產(chǎn)經(jīng)營，政府不直接干預，長期虧損資不抵債的應依法破產(chǎn)。五是建立科學的企業(yè)領導體制和組織管理制度。

時間已經(jīng)過去20多年，現(xiàn)代企業(yè)制度的如上特征在企業(yè)中尚未普遍、完整體現(xiàn)，導致政企不分、所有權經(jīng)營權不分等基本問題還在困擾著我們。今天很多糾結和爭論的一個原因就是后來對建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企業(yè)、如何用政府力量推動做大做強，輕視了企業(yè)制度轉型的重要性。

“管資本為主”的兩種理解，兩種做法，兩種結果

“管資本為主”的改革是一件新事物，在實踐中還有一些含混的概念尚需澄清。在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監(jiān)管機構除了管企業(yè)，還要管資本，使企業(yè)不知所措。

實際上目前對“管資本為主”有兩種理解。

一種理解認為，“管資本”是指國家所有權機構直接監(jiān)管的對象由“企業(yè)”轉變?yōu)?ldquo;資本”。實現(xiàn)這個轉變的前提是國有資產(chǎn)必須由實物形態(tài)的“企業(yè)”，轉換成價值形態(tài)的“資本”。否則就沒有“資本”這個對象可供監(jiān)管。

例如，銀行業(yè)在本世紀初通過整體改制上市實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的資本化—證券化。但在產(chǎn)業(yè)領域這一過程尚未啟動。

資本化后，出資人機構監(jiān)管的對象就是國有資本投資運營機構，與實體企業(yè)不再有直接的產(chǎn)權關系，也無權穿越投資運營機構干預其投資的公司，政企分開將順理成章。

另外，“管資本為主”是指在競爭性領域的國有資產(chǎn)應逐步盡數(shù)資本化、證券化，而在某些特殊領域不排除政府直接管企業(yè)，但應當限定在市場失靈的較小范圍內(nèi)，基本不對市場配置資源產(chǎn)生影響。

頂層國有企業(yè)整體公司制改制需要一個過程，在這期間監(jiān)管部門仍需“管企業(yè)”。但主要精力應轉向做好兩件事，一個是推進頂層國有企業(yè)的整體改制；另一個是深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。

對“管資本為主”還有另一種理解。那就是不太理會頂層國有企業(yè)的整體改制，以及監(jiān)管對象向資本的轉變。認為管資本為主，是在繼續(xù)強化對未轉制企業(yè)監(jiān)管的同時，還要把監(jiān)管擴展到這些企業(yè)可以運作的“資本”，包括重點管好這些企業(yè)的“國有資本布局”等。這種理解的要點是監(jiān)管機構管企業(yè)的體制不變，范圍進一步擴展。帶來的結果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續(xù)在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。

管資本為主是中央的重要決策，是解決長期困擾我們的諸多體制性矛盾的一把鑰匙。但是兩種理解、兩種做法會產(chǎn)生截然不同的結果。

科學界定“國有企業(yè)”，把握企業(yè)轉制的方向

目前兩種企業(yè)制度“并存”，但絕不是兩種企業(yè)制度“并重”。現(xiàn)代企業(yè)制度是改革的方向，傳統(tǒng)國有企業(yè)應逐漸向公司制度轉型、在條件具備時要加速轉型。因為與管資本對接的不是傳統(tǒng)國有企業(yè)，而是混合所有制的股份制公司。

目前政府文件和媒體都籠統(tǒng)地把市場主體稱作“企業(yè)”，把與國有資產(chǎn)有直接或間接關系的統(tǒng)稱“國有企業(yè)”。這種稱謂上的混淆，造成了概念混淆、政策混淆。監(jiān)管部門根據(jù)需要不斷出臺改進和加強國企管理的規(guī)定，但對所指的“國有企業(yè)”沒有準確的界定。是針對所有“被稱作國有企業(yè)”的范圍，還是只針對按企業(yè)法注冊的那些企業(yè)？如果把管“國有企業(yè)”的規(guī)定要求國有投資“公司”，或穿越“國有企業(yè)”要求其投資或控股“公司”都照章執(zhí)行，這就把現(xiàn)代公司制度拉回到了傳統(tǒng)“國有企業(yè)”，使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。

國企“轉制”的關鍵是“轉”。在這過程中清晰界定兩種企業(yè)制度十分重要。因為這涉及政企關系的轉軌、監(jiān)管制度的轉軌、治理結構的轉軌。政策制定和執(zhí)行中的混淆，搞不好會使國企轉制走過場。

為此，在強化國有資本所有權管理的同時，對市場主體的分類和稱謂應及時由“所有制”轉向遵循的企業(yè)制度：依照企業(yè)法調(diào)節(jié)的企業(yè)仍稱作“國有企業(yè)”，按公司法調(diào)節(jié)的統(tǒng)稱作“公司”，政府對它們一視同仁。