“能源部已成為歷史，但歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意。”迄今為止唯一一屆能源部的部長(zhǎng)黃毅誠(chéng)曾撰文說(shuō)。

短暫存在的國(guó)家能源部并非中央政府層面首次嘗試集中統(tǒng)一管理能源行業(yè)。1980年中央曾成立由副總理掛帥的國(guó)家能源委員會(huì)，只管石油、煤炭和電力，工作依然困難，不到兩年時(shí)間就解散了。

能源管理機(jī)構(gòu)至今的重大變動(dòng)至少有18次之多，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理體制中，能源管理體制是變動(dòng)最為頻繁的體制之一。能源管理機(jī)構(gòu)變動(dòng)次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府換屆的次數(shù)。政府換屆時(shí)，能源管理機(jī)構(gòu)會(huì)隨著機(jī)構(gòu)改革有所變動(dòng)，哪怕是政府任期內(nèi)，能源機(jī)構(gòu)也有所變動(dòng)。

成立統(tǒng)一歸口管理部門的呼聲即將再度高漲。

歷史經(jīng)驗(yàn)有時(shí)會(huì)直接告訴答案，能源部能否解決根本問題依然存疑。黃毅誠(chéng)的意見依然值得重視：“我不反對(duì)建立能源部，但如果成立了能源部，卻不給予其相應(yīng)的權(quán)力，那么我就不贊成成立。沒權(quán)別人找你干什么？還不如去找計(jì)委。所以這段歷史經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該好好總結(jié)。”

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)或值得借鑒，但并非靈丹。國(guó)外的管理體制是其政治文化和行業(yè)實(shí)際情況產(chǎn)生反應(yīng)的結(jié)果。對(duì)于今天的思考者來(lái)說(shuō)，不能只參考演變的結(jié)果，而不去細(xì)心打量其演變的過程和邏輯。通過觀察演變的過程、邏輯，才會(huì)發(fā)現(xiàn)決策者最需要的規(guī)律，假設(shè)這一規(guī)律是存在的話。

在今天，再度回溯歷史，能源行業(yè)管理機(jī)構(gòu)每一次變革，都是決策者對(duì)不同階段的現(xiàn)實(shí)以及特殊情況下的應(yīng)對(duì)。

無(wú)論是對(duì)于現(xiàn)狀，還是未來(lái)，清楚梳理行業(yè)面臨哪些問題，重點(diǎn)要解決哪些問題，哪種設(shè)置才能解決問題，哪種方式的效率最高、效果最好，才是最需要思考的。

首個(gè)“能源部”

統(tǒng)一管理尚未有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)的行業(yè)導(dǎo)致發(fā)展方向搖擺

中國(guó)首個(gè)能源管理機(jī)構(gòu)便實(shí)行集中管理的模式，此后頻繁重組。

1949年，燃料工業(yè)部成立，主管煤炭、電力、石油工業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)工作。陳郁被任命為第一任部長(zhǎng)。該部下設(shè)四個(gè)總局，即煤炭總局、電業(yè)總局、石油總局、水電總局。

燃料工業(yè)部當(dāng)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注的是煤炭開采與供應(yīng)，煤炭于建國(guó)初期就確立了其主體能源地位。陳郁獲舉薦擔(dān)任首任部長(zhǎng)的原因在于豐富的煤炭工作經(jīng)驗(yàn)，其在東北局穩(wěn)妥地解決了東北煤炭供應(yīng)緊張的難題。

此時(shí)的能源管理機(jī)構(gòu)和管理模式在此后無(wú)法復(fù)制。實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，對(duì)能源工業(yè)的管理與其他工業(yè)行業(yè)的管理模式一樣，由中央政府設(shè)立工業(yè)主管部門進(jìn)行統(tǒng)一的計(jì)劃管理，政府主管燃料工業(yè)的人、財(cái)、物和產(chǎn)、供、銷，企業(yè)完全按照國(guó)家計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)的能源生產(chǎn)和供應(yīng)。

這一模式最大的特點(diǎn)之一是政企不分。政企分開是此后數(shù)十年中國(guó)能源行業(yè)艱難市場(chǎng)化的首個(gè)難題，反復(fù)為此花費(fèi)最多的努力。

這一模式之下，燃料工業(yè)部更像是一個(gè)執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃的企業(yè)總部，其管轄的企業(yè)則是分子公司。從計(jì)劃體制的運(yùn)作看，中央政府對(duì)企業(yè)下達(dá)計(jì)劃或指令，首先是以各個(gè)工業(yè)部為基本單位，例如產(chǎn)值、產(chǎn)量、成本、利潤(rùn)、工資和投資等指標(biāo)先由各工業(yè)部從國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)處承擔(dān)下來(lái)，然后由各部將所有指標(biāo)層層分解到下屬各工廠或企業(yè)。

此時(shí)尚未有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)的能源行業(yè)統(tǒng)一由一個(gè)部門管理，由此產(chǎn)生的一大問題就是發(fā)展方向、發(fā)展速度把握不穩(wěn)定。此機(jī)構(gòu)有時(shí)重視煤炭生產(chǎn)，有時(shí)重視石油開發(fā)，有時(shí)重視電力項(xiàng)目。在煤炭開發(fā)中有時(shí)強(qiáng)調(diào)南方煤田，有時(shí)強(qiáng)調(diào)北方煤田；在電力建設(shè)中有時(shí)強(qiáng)調(diào)水電，有時(shí)強(qiáng)調(diào)火電。

隨著能源工業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，行業(yè)日益復(fù)雜，這一部門運(yùn)轉(zhuǎn)越來(lái)越繁忙，難以顧暇各個(gè)領(lǐng)域的每個(gè)細(xì)節(jié)。中央政府于1955年撤銷燃料工業(yè)部，成立煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部、石油工業(yè)部。

反復(fù)上收與下放

此階段能源管理體制首先是取決于央地關(guān)系博弈

從1958年開始，國(guó)家在能源管理體制上首次出現(xiàn)下放，用今天的話語(yǔ)可以稱之為簡(jiǎn)政放權(quán)。

其依據(jù)是中央提出，在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。此后數(shù)十年，能源管理機(jī)構(gòu)沉浮始終伴隨著中央與地方分權(quán)博弈的影子，這一影子甚至成為分立或合并的關(guān)鍵因素。

此起，能源管理體制進(jìn)入了數(shù)次反復(fù)的集中與分散、上收與下放的嘗試中。其背后的關(guān)鍵因素是中央利益與地方利益的博弈，以及條條與塊塊之間的矛盾。數(shù)次反復(fù)的根源在于“一放就亂，一收就死”。

與其他行業(yè)類似，如果地方管轄權(quán)被卡得很近，沒有任何機(jī)動(dòng)，地方僅僅作為執(zhí)行宏觀政策的工具而存在，地方?jīng)]有任何積極性，就會(huì)出現(xiàn)“一統(tǒng)就死”的狀況。如果放給地方的權(quán)力過大，全國(guó)統(tǒng)一的指令性計(jì)劃就會(huì)被打亂，計(jì)劃就失去了控制，則會(huì)出現(xiàn)“一放就亂”。此后的分權(quán)、集權(quán)，上收、下放的失敗都反復(fù)印證這一點(diǎn)。

首先改變的是煤炭行業(yè)，1957年11月，各大區(qū)煤礦管理局全部被撤銷，產(chǎn)煤較多的15個(gè)省區(qū)建立了省級(jí)煤炭工業(yè)管理局，其余省區(qū)則由省級(jí)政府工業(yè)主管部門管理所在地區(qū)的煤炭企業(yè)。石油領(lǐng)域主要的任務(wù)是普查勘探，地質(zhì)部石油地質(zhì)局被撤銷，其直屬的石油普查大隊(duì)被下放給所在的省市區(qū)地質(zhì)局領(lǐng)導(dǎo)和管理。

電力方面，所有的電力企業(yè)全部下放給省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行以地方為主的領(lǐng)導(dǎo)體制，以便建立各省的獨(dú)立的工業(yè)體系。電力工業(yè)管理體制也做出相應(yīng)的調(diào)整，1958年，中央決定將水利部和電力工業(yè)部合并，成立水利電力部。這是中央政府層面首次出現(xiàn)水利電力部。新成立的水利電力部只負(fù)責(zé)管理已經(jīng)形成的跨省電網(wǎng)的京津唐電網(wǎng)和東北電網(wǎng)。

1949年后的首次簡(jiǎn)政放權(quán)產(chǎn)生的問題很快到來(lái)。因?yàn)閷徟鷻?quán)限下放，中央只審批特大建設(shè)項(xiàng)目，地方興建大型項(xiàng)目只需報(bào)中央政府計(jì)委備案即可，中小型項(xiàng)目連上報(bào)的必要都沒有，造成基本建設(shè)急劇膨脹。

相應(yīng)的是，國(guó)有企業(yè)管理權(quán)限被勒令在13天內(nèi)一律下放完畢，中央各部委所屬企業(yè)、事業(yè)單位從9300多個(gè)驟減至1200多個(gè)，下放了88%。由于鐵路、公路、郵電、航空、港口、電網(wǎng)、軍工等重要企業(yè)也下放至地方管理，地區(qū)分割、周轉(zhuǎn)不靈等問題暴露無(wú)遺。

下放權(quán)力不到兩年，能源管理體制很快進(jìn)行了調(diào)整，上收此前下放的管理權(quán)限。1959年12月，重新在地質(zhì)部成立了石油地質(zhì)局，改各省地質(zhì)局為部直屬的管理體制。1960年，原來(lái)下放的30多個(gè)礦務(wù)局重新上收，實(shí)行以部為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。1961年，重新將電力工業(yè)的管理權(quán)限上收，實(shí)行以中央管理為主的體制。到了1965年，電力管理體制已形成京津唐電網(wǎng)以及華北、東北、中原和西北5大區(qū)管理局的體制，這五大局是中央控制電力分配的重要抓手。

第二次管理權(quán)限下放是在文革期間。電力工業(yè)管理權(quán)限全部下放，幾乎全由各省領(lǐng)導(dǎo)。1970年，煤炭、石油和化工領(lǐng)域再度形成“中央統(tǒng)一+下放地方”模式。煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部被撤銷，合并為燃料化學(xué)工業(yè)部。燃料化學(xué)工業(yè)部成立后，原來(lái)受煤炭工業(yè)部與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)的中央企業(yè)被下放給地方。

1975年，國(guó)家決定撤銷燃料化學(xué)工業(yè)部，重新成立煤炭工業(yè)部，并組建石油化學(xué)工業(yè)部。以前下放給地方管理的煤炭事業(yè)單位陸續(xù)收歸煤炭工業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)。一些大型煤炭骨干企業(yè)也收歸中央，實(shí)行以煤炭工業(yè)部為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

“只要成立了專業(yè)部門，重要的事業(yè)單位和企業(yè)都要上收，否則專業(yè)部不管企業(yè)不管人就管不了行業(yè)，當(dāng)時(shí)的投資權(quán)，也就是錢，是在國(guó)家計(jì)委手里”。一位司局級(jí)退休官員解釋說(shuō)，這就是上收企業(yè)和成立專業(yè)部委基本同步的原因。

1975年9月，國(guó)家在中央層面恢復(fù)了地質(zhì)主管部門，批準(zhǔn)成立國(guó)家地質(zhì)總局，內(nèi)設(shè)石油普查勘探局和海洋地質(zhì)司，分別負(fù)責(zé)地質(zhì)總局所屬隊(duì)伍在陸地和海洋的油氣勘探工作，直接管理此前下放的石油勘探隊(duì)伍。

燃料化學(xué)工業(yè)部成立三年后即被撤銷。1978年，國(guó)家決定撤銷石油化學(xué)工業(yè)部，分別設(shè)立化學(xué)工業(yè)部和石油工業(yè)部。

水利電力部建制于1975年恢復(fù)，主要管理跨省電網(wǎng)和電網(wǎng)管理局。按照管理權(quán)限安排，電網(wǎng)管理局作為水利電力部的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理網(wǎng)內(nèi)的電力工業(yè)。處于區(qū)域電業(yè)管理局管轄的省級(jí)電業(yè)局受區(qū)域局和所在省的雙重領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)電網(wǎng)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)以區(qū)域局領(lǐng)導(dǎo)為主。不跨省的電網(wǎng)和不屬于區(qū)域局領(lǐng)導(dǎo)的省，由省一級(jí)主管部門統(tǒng)一管理電力工業(yè)，不能層層下放。從此，中國(guó)的電力工業(yè)管理體制基本確定了以中央管理為主的格局。

能源委僅存兩年

成立高級(jí)別能源委目的在于解決短缺和浪費(fèi)

1980年成立國(guó)家能源委員會(huì)，這是繼燃料工業(yè)部被撤銷后中央層面首次設(shè)立集中統(tǒng)一的能源機(jī)構(gòu)。在多年以后，此屆國(guó)家能源委員會(huì)依然是能源業(yè)界部分專家呼吁能源集中管理的方向之一。

能源問題在此時(shí)日益得到重視。70年代爆發(fā)的國(guó)際石油危機(jī)和國(guó)內(nèi)的能源短缺不斷刺激高層。

國(guó)務(wù)院副總理余秋里在設(shè)立國(guó)家能源委員會(huì)的說(shuō)明中表示，能源是發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的重大問題。我國(guó)和世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)都證明，有了充足的能源供應(yīng)，才能保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持久、穩(wěn)定、較快地發(fā)展。

余秋里強(qiáng)調(diào)，能源問題已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主要矛盾。一方面缺電嚴(yán)重，煤炭供應(yīng)緊張；另一方面，由于管理不善、技術(shù)設(shè)備落后等原因，我國(guó)能源利用效率低，浪費(fèi)比較大。這亦是成立能源委要解決的問題。

國(guó)家能源委員會(huì)成立后，負(fù)責(zé)管理石油工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部，這三個(gè)部不再直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。

其主要任務(wù)是，研究和擬定國(guó)家的能源方針、政策和法規(guī)；制定能源的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃，并組織實(shí)施；組織國(guó)家大型綜合能源基地的建設(shè)；會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行新能源的科學(xué)研究、試驗(yàn)和開發(fā)工作；會(huì)同有關(guān)部門組織研究和推廣開發(fā)、節(jié)約能源的新技術(shù)。

能源委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子配置規(guī)格很高，時(shí)任中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理、中共中央書記處余秋里兼任主任、黨組書記。七名副主任分別是康世恩、高揚(yáng)文、王林、李銳、王新三、宋振明、李天相。康世恩為第一副主任和黨組第二書記，他當(dāng)時(shí)是主管石油工業(yè)的國(guó)務(wù)院副總理。高揚(yáng)文為煤炭部部長(zhǎng)，王林為電力工業(yè)部第一副部長(zhǎng)、黨組第二書記，李銳為電力工業(yè)部副部長(zhǎng)，王新三為煤炭工業(yè)部副部長(zhǎng)，宋振明為石油部部長(zhǎng)，李天相為石油工業(yè)部副部長(zhǎng)。

當(dāng)時(shí)業(yè)界對(duì)能源委員會(huì)的期待普遍很高。高揚(yáng)文曾撰文說(shuō)，能源委員會(huì)是制定能源政策的部門，比一個(gè)業(yè)務(wù)部門權(quán)威大得多。他曾希望借助能源委和余秋里的權(quán)威解決煤炭行業(yè)的小煤礦問題。

煤炭部直接管理10個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)煤省區(qū)的統(tǒng)配煤礦，這10個(gè)省區(qū)的煤炭工業(yè)管理局代表煤炭部管理所在省份的煤炭事業(yè)單位和企業(yè)。其他省區(qū)的煤炭工業(yè)管理部門則是省級(jí)政府的職能機(jī)構(gòu)，管理本省區(qū)的煤炭企業(yè)，煤炭工業(yè)部是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)單位。

石油方面，1982年石油工業(yè)部所屬的海洋石油業(yè)務(wù)獨(dú)立，成立中國(guó)海洋石油總公司，成為了中國(guó)第一家國(guó)家石油公司，為國(guó)務(wù)院直屬的副部級(jí)單位，專門從事海上石油、天然氣開采和對(duì)外合作，但業(yè)務(wù)和行政仍歸石油部管理。

能源委員會(huì)成立前夕，1979年2月，國(guó)務(wù)院決定撤銷水利電力部，成立電力工業(yè)部和水利部，這是建國(guó)后第二次成立電力工業(yè)部。跨省電網(wǎng)和省內(nèi)的電網(wǎng)，全部歸電力工業(yè)部統(tǒng)一管理，電力供應(yīng)由國(guó)家層面統(tǒng)一分配，強(qiáng)調(diào)電力工業(yè)必須實(shí)行高度集中統(tǒng)一管理，上收地方的電力管理權(quán)力。再度成立的電力部很快成立了華北電業(yè)管理局和西北電業(yè)管理局，并于1980年成立華中電業(yè)管理局，1981年成立西北電業(yè)管理局，并把山東電力工業(yè)局上調(diào)由電力部領(lǐng)導(dǎo)，成立電力部山東電力工業(yè)局。按照規(guī)定，區(qū)域性電力局是電力部的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理網(wǎng)內(nèi)各省市的電力工業(yè)和企事業(yè)單位，并直接領(lǐng)導(dǎo)骨干電廠。只有福建、新疆、廣西、廣東、內(nèi)蒙古、西藏的電力工業(yè)由本省領(lǐng)導(dǎo)。

但是國(guó)家能源委員會(huì)的定位已埋下了包袱，其權(quán)責(zé)定位上和另一位副總理領(lǐng)銜的國(guó)家計(jì)委存在嚴(yán)重沖突，計(jì)劃體制下關(guān)鍵的權(quán)力——人事權(quán)、投資權(quán)、定價(jià)權(quán)均在計(jì)委手中；而且煤炭、電力、石油各部政企不分，部是企業(yè)，企業(yè)也是部，各自獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，在宏觀和微觀上，能源委可發(fā)揮的空間均不大。

黃毅誠(chéng)曾回憶說(shuō)，能源委很快被解散的主要原因之一是雖然國(guó)家能源委員會(huì)地位很高，但沒有任何發(fā)展管理能源方面的實(shí)際權(quán)限，地位再高，什么實(shí)際問題也不能解決，別人也不會(huì)再找你。因?yàn)閲?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的國(guó)家計(jì)委的存在，能源工業(yè)的發(fā)展規(guī)模、建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)品的價(jià)格都是由他們來(lái)確定的，能源產(chǎn)業(yè)之間產(chǎn)生的問題也是由他們來(lái)解決的，沒有這些權(quán)力就等于形同虛設(shè)。不能也不應(yīng)該把這些權(quán)交出來(lái)給能源部，能給能源部的話，為什么就不可能給交通部、農(nóng)業(yè)部？那么計(jì)委就不可能存在了。

原因之二是作為能源的石油、電力、煤炭等不同行業(yè)，生產(chǎn)建設(shè)沒有內(nèi)在的關(guān)系，也沒多少共性問題，硬合并在一個(gè)部門里進(jìn)行統(tǒng)一管理，管理難度很大。它們之間在生產(chǎn)、管理、技術(shù)等各方面又都存在很大的差異性，如電和煤之間，電的建設(shè)和煤的建設(shè)，沒有共性；電的生產(chǎn)和煤的生產(chǎn)沒有共性；電的技術(shù)和煤的技術(shù)沒有共性。沒有內(nèi)在關(guān)系也沒有管理方面的共性，硬并在一起，也只能是“兩張鋼板，一個(gè)焊點(diǎn)”，在部?jī)?nèi)也是各管各的。

“能源委員會(huì)不解決問題，因?yàn)闆]有實(shí)權(quán)，實(shí)權(quán)在計(jì)委，能源委只能起綜合匯總的作用，它不能最后決定，一定要取得計(jì)委的同意，當(dāng)然它可以報(bào)國(guó)務(wù)院，但是國(guó)務(wù)院沒有計(jì)委解釋是不會(huì)同意的。”原電力部一位司長(zhǎng)進(jìn)一步解釋。

即便由兩位副國(guó)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜，能源委亦好景不長(zhǎng)。

第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案，將國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)、國(guó)家機(jī)械工業(yè)委員會(huì)、國(guó)家能源委員會(huì)、建筑材料工業(yè)部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)總局、國(guó)家計(jì)量總局、專利局合并，設(shè)立國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。迄今為止級(jí)別最高的能源管理機(jī)構(gòu)存在短短兩年就走進(jìn)歷史。

再合并電力水利

水電管理權(quán)限分歧導(dǎo)致分分合合

撤銷能源委員會(huì)前的3月份，水利部和電力部已再度合并為水利電力部。合并的原因在于水利部和電力部常常因?yàn)樗姽芾頇?quán)限產(chǎn)生分歧，這也是能源管理權(quán)限分散與重疊帶來(lái)的直接問題。

“水電部合并的時(shí)候，我參加了會(huì)議，會(huì)議很高端，有十幾個(gè)部長(zhǎng)。水利部和電力部吵架，電力部部長(zhǎng)是李鵬，水利部部長(zhǎng)是錢正英，國(guó)務(wù)院解決不了。為什么解決不了呢？電力是歸工交口管的，水利是歸農(nóng)業(yè)的副總理管的，你說(shuō)兩個(gè)副總理意見都不一致時(shí)怎么好處理，當(dāng)時(shí)管農(nóng)業(yè)的萬(wàn)里是常務(wù)副總理，相當(dāng)于二把手，他說(shuō)我們解決不了你們的困難，只有一個(gè)辦法——把你們兩家合并，有矛盾自己解決，解決不了就交給我。這是我親耳聽到的。”原電力部一位司長(zhǎng)說(shuō)。

水利電力部成立后，水利部與電力部合并為水利電力部，錢正英任部長(zhǎng)，李鵬任第一副部長(zhǎng)。電力管理權(quán)限集中到水利電力部后進(jìn)一步收權(quán)力，成立了水利電力部福建電力工業(yè)局和新疆電力工業(yè)局以及華南電網(wǎng)辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)南方地區(qū)的電力資源配置。到了1985年，全國(guó)只有廣東、內(nèi)蒙古和西藏三個(gè)省區(qū)實(shí)行以地方為主的管理體制。

1986年5月，國(guó)務(wù)院召開會(huì)議研究電力工業(yè)體制改革問題。1987年9月，李鵬副總經(jīng)理提出了電力工業(yè)體制改革的原則是：“政企分開、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”和因地制宜的方針。

電力行業(yè)相應(yīng)的投資體制發(fā)生了變化。最大的變化是由撥款改為貸款，且率先利用外資，成立了華能國(guó)際電力開發(fā)公司，打破了獨(dú)家辦電。

只管電的能源部

關(guān)系不順，調(diào)節(jié)手段的不足，難以把煤電油核組織起來(lái)

目前唯一一屆能源部于1988年設(shè)立，它包含了比能源委更高的期待。

此前的1987年中共十三大報(bào)告提出，“為了避免重走過去‘精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹’ 的老路, 這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵。”

1988年3月通過的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，要求“這次改革的總要求是轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員”。“改革不是搞簡(jiǎn)單的撤減、合并，而是轉(zhuǎn)變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和信息等職能加強(qiáng)起來(lái)，使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)到間接管理為主。同時(shí)，把原來(lái)行政機(jī)關(guān)的部分職能轉(zhuǎn)移到各種協(xié)會(huì)去承擔(dān)。”

能源領(lǐng)域的變化是，撤銷了煤炭、石油、水利電力、核工業(yè)部等四個(gè)專業(yè)部門，組建了管理電力、煤炭、石油、核工業(yè)的能源部。明確能源部是國(guó)務(wù)院統(tǒng)管全國(guó)能源工業(yè)的行業(yè)管理部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和開發(fā)能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加快能源建設(shè)。

值得注意的是，這是政府機(jī)構(gòu)改革中首次提出行業(yè)管理的概念。1987年9月，時(shí)任副總理李鵬會(huì)見電力發(fā)展與改革座談會(huì)部分領(lǐng)導(dǎo)同志時(shí)已提醒電力行業(yè)，十三大以后，政企分開，政府各部門的職能主要是行業(yè)管理，這是一個(gè)重大的體制改革步驟。今后要搞行業(yè)管理，職能部門對(duì)下面具體的人、財(cái)、物要逐步脫鉤，這是改革的方向。

組建能源部是一個(gè)注定充滿各種阻力的組建方案。

1987年10月中旬，國(guó)家體改委在一次國(guó)務(wù)院全體會(huì)議上全面介紹了機(jī)構(gòu)改革的方案，會(huì)后召開了能源領(lǐng)域相關(guān)部委的討論會(huì)，征求意見，在會(huì)上除了兩位老領(lǐng)導(dǎo)支持外，在職的各部領(lǐng)導(dǎo)均不支持。

12月20日，中共中央正式下文，任命黃毅誠(chéng)為能源部籌備組組長(zhǎng)，其他四位成員是原石油、煤炭、核工業(yè)和電力等幾個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)人，其中三位是中央委員，一位是中央候補(bǔ)委員。黃毅誠(chéng)在《我的故事》中坦言，“我對(duì)成立能源部是存不樂觀心態(tài)的。”

在能源部成立的大會(huì)上，黃毅誠(chéng)曾經(jīng)講，“改革的道路歷來(lái)是不平坦的，充滿風(fēng)險(xiǎn)和困難，有成功，也會(huì)有失誤甚至失敗。問題在于，我們對(duì)改革中出現(xiàn)的曲折或錯(cuò)誤，是埋怨、畏難，甚至動(dòng)不動(dòng)就想回到老路上去，還是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)加以改正？前者只會(huì)渙散人心、松懈斗志；后者才能振奮精神，鼓舞士氣，不斷開拓前進(jìn)。”

組建方案采取了一步一步地理順各方面的關(guān)系，逐步“消化”，采取平穩(wěn)過渡的辦法。其中，電力系統(tǒng)改革一步到位，不再保留全國(guó)性的組織機(jī)構(gòu)，各網(wǎng)省局直屬能源部，組建五大區(qū)域性的電力聯(lián)合公司，省電力局改建為省電力公司，省電力局和省電力公司雙軌運(yùn)行。同時(shí)明確非跨省電網(wǎng)的電力局也要逐步改建為省電力公司，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，由能源部和省級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。通過這一改革，電力工業(yè)在中央和省級(jí)層面實(shí)現(xiàn)了形式上的政企分開。

1991年，根據(jù)國(guó)務(wù)院開展組建大型企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)的通知，能源部將電力聯(lián)合公司改組為電力集團(tuán)公司，組建了東北、華東、華北、華中、西北五大電力集團(tuán)，這些集團(tuán)在國(guó)際計(jì)劃單列，由能源部管理。

考慮到電力行業(yè)管理的需要，國(guó)務(wù)院1988年11月批準(zhǔn)組建中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)，其性質(zhì)定位于“全國(guó)電力行業(yè)企事業(yè)單位的聯(lián)合組織，是非營(yíng)利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體”，主要任務(wù)是“為能源部委托，承擔(dān)部分電力工業(yè)行業(yè)管理的具體工作”等。水利電力部被撤銷后，電力行業(yè)的電力企業(yè)科技基金、教育基金和勞保統(tǒng)籌基金等轉(zhuǎn)移至中電聯(lián)。“這些錢都不是小錢，當(dāng)時(shí)大家都覺得要留在電力行業(yè)，不能轉(zhuǎn)到能源部。”一位親歷者介紹。

煤炭系統(tǒng)則分兩步走：第一步把煤炭部分解為東北內(nèi)蒙古煤炭工業(yè)聯(lián)合公司、中國(guó)統(tǒng)配煤礦總公司和地方煤礦聯(lián)合經(jīng)營(yíng)開發(fā)公司。中國(guó)統(tǒng)配煤礦總公司負(fù)責(zé)統(tǒng)配全國(guó)煤礦，定為正部級(jí)。東北內(nèi)蒙古煤炭工業(yè)聯(lián)合公司負(fù)責(zé)管理內(nèi)蒙古和東北三省統(tǒng)配煤礦。第二步則是把正部級(jí)的中國(guó)統(tǒng)配煤礦總公司分解為幾個(gè)公司。

石油工業(yè)部被撤銷后，成立了中國(guó)石油天然氣總公司。中國(guó)石油天然氣總公司統(tǒng)一管理陸上石油工業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及其行政職能。能源部的設(shè)想是，以后再把石油天然氣總公司分為幾個(gè)公司。此公司依然保留正部級(jí)，連同此前成立的中國(guó)海洋石油總公司，均由能源部歸口管理。

核工業(yè)部成立后，政府職能劃入能源部，其他所有的人財(cái)物在原核工業(yè)部的基礎(chǔ)上組建中國(guó)核工業(yè)總公司，負(fù)責(zé)對(duì)核工業(yè)企事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理。

考慮到轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力，新建的能源部執(zhí)行“四管”、“三不管”政策。“四管”分別是管政策、管行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、管監(jiān)督、管服務(wù)。“三不管”是：一不直接管企業(yè)；二不直接管錢；三是不直接管物資。黃毅誠(chéng)在《我的故事》中說(shuō)，執(zhí)行這個(gè)政策，實(shí)際上是想真正做到政企分開，政府不管企業(yè)的人、財(cái)、物，不干涉企業(yè)的內(nèi)部管理。

到1989年底，首先是原煤炭部的一批正副部長(zhǎng)級(jí)的老同志找到和他們比較熟悉的、過去管過工業(yè)的中央老領(lǐng)導(dǎo)，要求恢復(fù)煤炭部。理由是：全國(guó)煤炭供應(yīng)緊張，煤炭工業(yè)后勁不足。

此后由于成立了正部級(jí)的兵器工業(yè)總公司和電子工業(yè)總公司，煤炭領(lǐng)域要求成立全國(guó)統(tǒng)一管理煤炭機(jī)構(gòu)的呼聲再度高漲起來(lái)。原計(jì)劃要把中國(guó)統(tǒng)配煤炭總公司再分解為三四個(gè)地區(qū)性公司的設(shè)想也沒法推進(jìn)了。

成立不久后的能源部開始了尷尬的存在。據(jù)親歷者回憶，能源部“四管”不能完全落實(shí)，真正做到的只有一是管規(guī)劃，二是匯總上年度計(jì)劃。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在正式提出國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的國(guó)務(wù)院全體會(huì)議上講到取消能源部時(shí)說(shuō)：能源部這幾年工作是努力的，能源工作取得長(zhǎng)足發(fā)展，是有成績(jī)的。但是由于關(guān)系不順，調(diào)節(jié)手段的不足，也很難把煤、電、油、核工業(yè)組織起來(lái)。

“基建計(jì)劃根本沒有實(shí)權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理也就是電力，煤炭管不了，因?yàn)橛忻禾抗荆透懿涣耍詮V義上的能源部實(shí)際上是半個(gè)電力部，就是管電力生產(chǎn)的。”電力部一位司長(zhǎng)說(shuō)。

相當(dāng)于另外半個(gè)電力部的是一家新成立的被寄予厚望的副部級(jí)企業(yè)國(guó)家能源投資公司。同樣于1988年啟動(dòng)的投融資體制改革的路徑之一是原來(lái)由國(guó)家專業(yè)部委負(fù)責(zé)的基本建設(shè)投資，全部由相應(yīng)的企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)。

1988年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，決定在中央一級(jí)成立能源、交通、原材料、機(jī)電輕紡、農(nóng)業(yè)、林業(yè)六個(gè)國(guó)家專業(yè)投資公司。國(guó)家要把原來(lái)安排給部委的投資，全部集中給六大專業(yè)投資公司，由它們代表國(guó)家去投資所有的基本建設(shè)項(xiàng)目。

負(fù)責(zé)能源領(lǐng)域電力、煤炭和節(jié)能投資的是新成立的國(guó)家能源投資公司，由這家新生的公司負(fù)責(zé)分錢、分物、分項(xiàng)目，擔(dān)任總經(jīng)理的是原水利電力部副部長(zhǎng)姚振炎。“這是一項(xiàng)大的、帶有根本性的改革。”他說(shuō)。

只能管住電力行業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行的能源部在總理的堅(jiān)持下延續(xù)至政府任期結(jié)束。1993年3月，八屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，決定撤銷生不逢時(shí)的能源部，恢復(fù)電力部、煤炭部并成立獨(dú)立的石油總公司、核工業(yè)總公司。

再設(shè)專業(yè)部是為了撤銷

此階段機(jī)構(gòu)改革解決的是能源行業(yè)政企分開

新組建的煤炭部和電力部還沒掛牌，就隱約預(yù)知自身的命運(yùn)。

當(dāng)年的政府工作報(bào)告明確提出“撤并專業(yè)經(jīng)濟(jì)部委”。機(jī)械、電子、電力、化工、煤炭這些專業(yè)部委首當(dāng)其沖。

電力工業(yè)部重新成立后，明確提出了政企分開的要求，下放和轉(zhuǎn)移了對(duì)企業(yè)人、財(cái)、物及經(jīng)營(yíng)管理的職能，加強(qiáng)了電力行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、法規(guī)和體制改革，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)保值增值，協(xié)調(diào)電力生產(chǎn)、建設(shè)和集資辦電等重大問題的宏觀管理職能。這些轉(zhuǎn)變和安排實(shí)質(zhì)是為推行政企分開打下了基礎(chǔ)。新組建的煤炭工業(yè)部也在政企分開、權(quán)力下放等方面做了一些管理職能的調(diào)整。成立獨(dú)立的石油總公司后，石油工業(yè)的行業(yè)管理由國(guó)家計(jì)委履行。

電力部成立不久后就邀請(qǐng)中共十四大報(bào)告其中一位起草者前來(lái)做學(xué)習(xí)輔導(dǎo)報(bào)告，期間談及專業(yè)部委撤并：“第一，中國(guó)要搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。何謂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)？毫無(wú)疑問必須放松管制，國(guó)家政府使用一些宏觀調(diào)控手段去管理產(chǎn)業(yè)，比如說(shuō)稅收、財(cái)政、金融政策、投資政策等等這些東西，而不是具體管理這個(gè)企業(yè)，所以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須把專業(yè)經(jīng)濟(jì)部委撤了。至于怎么撤？三個(gè)出路，一個(gè)就是撤銷了，整個(gè)部沒有了，還有一個(gè)是整體變成行業(yè)協(xié)會(huì)，再有一個(gè)就是整體變成公司。”

令人感慨的是，電力工業(yè)部重新成立后最重要的使命就是解決如何撤并電力部的問題，令電力行業(yè)真正走向政企分開。

電力部提出的方案獲得國(guó)務(wù)院支持，整體變?yōu)楣荆谝徊较瘸闪⒁粋€(gè)控股公司，第二步是電力部和公司同時(shí)并行，到國(guó)務(wù)院撤銷電力部后，就完成撤并的任務(wù)。

1996年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)通知，決定組建國(guó)家電力公司。電力部繼續(xù)行使對(duì)電力工業(yè)的行政管理職能，原由電力部承擔(dān)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能移交給國(guó)家電力公司。國(guó)家電力公司不具有政府行政管理職能，接受電力工業(yè)部等有關(guān)部門的行政管理與監(jiān)督。通知同時(shí)強(qiáng)調(diào)，省級(jí)電力公司在條件成熟時(shí)將管電職能移交給地方政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，各級(jí)政府不再設(shè)立電力專業(yè)管理部門。政企分開邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

1998年3月，政府機(jī)構(gòu)改革以罕見的力度推進(jìn)。

機(jī)構(gòu)改革方案中，15個(gè)部委被列入“不再保留”，中央政府減員50%。最后一屆電力部和煤炭部被撤銷。電力、石油、煤炭的行業(yè)管理職能集中于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。設(shè)立由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的國(guó)家煤炭工業(yè)局、國(guó)家石油化學(xué)工業(yè)局、電力司。此后，我國(guó)能源宏觀管理被大大弱化，很長(zhǎng)一段時(shí)間均無(wú)一個(gè)綜合的能源管理部門來(lái)統(tǒng)管全國(guó)能源。

新成立的國(guó)家煤炭工業(yè)局是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理、主管煤炭行業(yè)的行政機(jī)構(gòu)。煤炭部直屬的企業(yè)幾乎全部下放至地方，極少數(shù)移交至中央企業(yè)工委。

油氣方面組建中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司和中國(guó)海洋石油集團(tuán)公司三大集團(tuán)。中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司負(fù)責(zé)北方11個(gè)省區(qū)內(nèi)的油品業(yè)務(wù)；中國(guó)石油化工集團(tuán)公司負(fù)責(zé)南方15個(gè)省區(qū)的油品業(yè)務(wù)。

兩年過渡后的2000年，煤炭工業(yè)局和石油化工局等9個(gè)由工業(yè)部委改成的國(guó)家局全部撤銷。能源領(lǐng)域?qū)I(yè)部委從此消失在歷史舞臺(tái)。

權(quán)力最分散階段

正司級(jí)的能源局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)能源行業(yè)

2003年的機(jī)構(gòu)改革后，中央政府層面的能源管理機(jī)構(gòu)處于規(guī)格最低、最為分散的階段，主管部門為國(guó)家發(fā)改委內(nèi)設(shè)司局，亦稱“小能源局”。

這一變動(dòng)的最重要原因是，能源行業(yè)主導(dǎo)權(quán)由經(jīng)委系統(tǒng)轉(zhuǎn)移至計(jì)委系統(tǒng)。這兩大機(jī)構(gòu)在歷史上輪番主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)綜合管理事務(wù)。1993年至2002年末，經(jīng)委一直是能源行業(yè)管理部門或能源專業(yè)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。

2003年機(jī)構(gòu)改革的一大變化是曾經(jīng)吸納了數(shù)個(gè)工業(yè)部委的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委被撤銷。經(jīng)貿(mào)委和體改委的部分職能劃歸國(guó)家計(jì)委，重組為國(guó)家發(fā)展改革委。能源行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)移至國(guó)家發(fā)改委，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正司級(jí)的能源局，定編30人，負(fù)責(zé)全國(guó)能源行業(yè)的綜合管理和協(xié)調(diào)工作。

這一配置與業(yè)界期待相去甚遠(yuǎn)，此前釋放的信號(hào)顯示高層有意設(shè)立高級(jí)別能源管理部門。一時(shí)間，設(shè)立能源綜合管理機(jī)構(gòu)的呼聲大漲。

2001年3月6日，時(shí)任總理在九屆全國(guó)人大四次會(huì)議上首次正式提出要實(shí)施國(guó)家石油戰(zhàn)略。此時(shí)國(guó)際局勢(shì)較為動(dòng)蕩，特別是中東。此后，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家計(jì)委完成了“中國(guó)21世紀(jì)石油戰(zhàn)略”的方案。據(jù)公開信息顯示，這一方案的核心之一在于恢復(fù)國(guó)家能源委員會(huì)，并將由這個(gè)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)主持完成未來(lái)中國(guó)石油戰(zhàn)略體系的建設(shè)。

根據(jù)媒體報(bào)道，1999年，中石油、中石化兩大集團(tuán)開始籌備分拆上市時(shí)，他們遇到了一個(gè)難題：國(guó)際投資者對(duì)中國(guó)能源政策環(huán)境不太信任。承銷商中金公司因此找到原體改辦副主任李劍閣，希望拿出能源政策框架，讓外國(guó)投資者放心。李劍閣便給世行的領(lǐng)導(dǎo)寫了一封信，商量這個(gè)問題。不久之后，由世行和體改辦合作完成一份關(guān)于石油天然氣行業(yè)管理體制的報(bào)告，其中一部分內(nèi)容就是關(guān)于成立能源部的建議。

這份報(bào)告獲高層批示稱“這個(gè)問題很重要，建議有關(guān)部門認(rèn)真研究。”批示轉(zhuǎn)到原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，經(jīng)貿(mào)委又委托國(guó)家石油化工局研究。此時(shí)，石油化工局等專業(yè)工業(yè)局正面臨被撤銷的境況。

如此正司局的配置，發(fā)改委能源局的囧境可想而知。這一司局級(jí)能源管理機(jī)構(gòu)只有50人，再加上后來(lái)組建的能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的24人，中央政府層面負(fù)責(zé)管理和研究能源問題的公務(wù)員只有74人。

一個(gè)司局級(jí)單位要管若干個(gè)部委級(jí)單位。此外，這個(gè)小機(jī)構(gòu)還要擔(dān)負(fù)自己預(yù)算、自己咨詢、自己決策、自己執(zhí)行等一攬子任務(wù)。能源管理機(jī)構(gòu)的弱化帶來(lái)的直接問題是，“十一五”、“十二五”期間都未發(fā)布電力規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)的國(guó)內(nèi)“煤電油運(yùn)”全面告急，司局級(jí)能源局以及正部級(jí)的電監(jiān)會(huì)均心有余而力不足，無(wú)力應(yīng)對(duì)。

其負(fù)責(zé)人曾公開表示，本來(lái)相當(dāng)于過去的石油部、電力部和煤炭部的能源局，現(xiàn)在職能被大卸九塊。以石油工業(yè)為例，在發(fā)改委內(nèi)部，能源局只管勘探開發(fā)，成品油市場(chǎng)建設(shè)歸經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局，價(jià)格對(duì)價(jià)格司，煉化生產(chǎn)歸工業(yè)司，項(xiàng)目投資歸投資司，進(jìn)出口總量計(jì)劃歸經(jīng)貿(mào)司，運(yùn)輸歸交通司；在發(fā)改委之外，國(guó)土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備司、礦產(chǎn)資源開發(fā)司負(fù)責(zé)勘探開采管理，商務(wù)部商業(yè)改革發(fā)展司負(fù)責(zé)成品油市場(chǎng)流通。

能源委+能源局

試圖倒逼成立能源部的《能源法》卻陷入停滯

與正司級(jí)機(jī)構(gòu)配置不同的是，這一屆中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)能源問題表示出極大的關(guān)注度。

2003年5月26日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶親自聽取了中國(guó)工程院“中國(guó)石油可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究小組”的工作匯報(bào)。2004年6月，溫家寶聽取了中國(guó)工程院關(guān)于《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展油氣資源戰(zhàn)略研究》的報(bào)告。此后溫家寶主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004-2020）》（草案）。10月，溫家寶聽取中國(guó)工程院關(guān)于《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究》的報(bào)告，兩位副總理和兩位國(guó)務(wù)院委員參加會(huì)議。

2005年，國(guó)家又成立以國(guó)務(wù)院總理溫家寶為組長(zhǎng)的“國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組”，作為國(guó)家能源工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。副組長(zhǎng)為國(guó)務(wù)院副總理黃菊和曾培炎，成員為發(fā)改委、外交部、科技部、國(guó)防科工委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國(guó)資委、環(huán)保總局、安監(jiān)總局和電監(jiān)會(huì)的主要負(fù)責(zé)人以及總參謀部副總參謀長(zhǎng)。

下設(shè)“國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，掛靠國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，辦公室主任由馬凱兼任，副主任為馬富才（副部長(zhǎng)級(jí)）和能源局局長(zhǎng)徐錠命。

2008年政府機(jī)構(gòu)改革前夕，成立能源部的呼吁再起。

引爆呼聲的是《能源法》的起草。業(yè)界認(rèn)為《能源法》能夠倒逼能源部成立。令他們失落的是，能源部沒成立，《能源法》也沒有出臺(tái)。

2005年，外交部和能源法研究會(huì)幾乎同步向有關(guān)部門和高層報(bào)送了美國(guó)能源政策法對(duì)中國(guó)的啟示，建議起草能源基本法。時(shí)任副總理曾培炎批示要盡早準(zhǔn)備和起草中國(guó)能源法。溫家寶總理也作了重要批示，贊成立即研究起草《能源法》，請(qǐng)能源辦、發(fā)改委、法制辦提出意見。

“任何一部法律都要有實(shí)施主體，規(guī)定各種主體的權(quán)利義務(wù)，特別是管理這個(gè)事情的一些主體的權(quán)責(zé)清晰的界定、相互的關(guān)系。能源立法也不例外。”《能源法》起草專家組副組長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)葉榮泗認(rèn)為。

對(duì)于《能源法》的實(shí)施主體是哪個(gè)機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)議就此產(chǎn)生并升級(jí)。據(jù)國(guó)家能源局一位司局級(jí)官員介紹，當(dāng)時(shí)草案中一共出現(xiàn)了某部門會(huì)同另一部門一起來(lái)負(fù)責(zé)某件事的次數(shù)高達(dá)23次，而且與能源管理職能相關(guān)部門的三定方案嚴(yán)重沖突。中編辦認(rèn)為，應(yīng)由相關(guān)部門協(xié)商一致來(lái)解決這一矛盾。此事后來(lái)不了了之，這也直接導(dǎo)致了《能源法》無(wú)從繼續(xù)前行。

立法遇到的困境實(shí)為中國(guó)能源行業(yè)管理體制的摸索。

當(dāng)時(shí)在重構(gòu)國(guó)家能源綜合管理體制的問題上，相關(guān)方面提出了四種方案：一是成立能源部；二是成立國(guó)家能源委員會(huì)；三是成立國(guó)務(wù)院能源管理辦公室；四是把發(fā)改委能源局提升為副部級(jí)單位。

2008年的機(jī)構(gòu)改革選擇了難度最低的方案，成立副部級(jí)的國(guó)家能源局，委托國(guó)家發(fā)改委管理。

成立“統(tǒng)一”的能源綜合管理體制，最大的困難在于，現(xiàn)有能源相關(guān)部門之間的職權(quán)分配和調(diào)整。“涉及到部門權(quán)益調(diào)整，爭(zhēng)議就會(huì)較多，有關(guān)部門對(duì)一些東西各執(zhí)一詞，而沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠做裁決。”葉榮泗說(shuō)。

2008年3月，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》正式公開，國(guó)家能源委員會(huì)職能定位的表述是：“負(fù)責(zé)研究擬定國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題，是高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。

而國(guó)家能源局將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及機(jī)構(gòu)，與國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)的核電管理職責(zé)合并，主要負(fù)責(zé)擬定并組織實(shí)施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展新能源，促進(jìn)能源節(jié)約等。國(guó)家能源委員會(huì)辦公室的工作由國(guó)家能源局承擔(dān)。

這是繼1988年能源部后，又一個(gè)機(jī)構(gòu)集中管理電力、煤炭、石油和核能等四大領(lǐng)域。

部分觀點(diǎn)認(rèn)為成立副部級(jí)能源局是切實(shí)可行的安排。中電投集團(tuán)原總經(jīng)理陸啟洲于當(dāng)年“兩會(huì)”期間接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，考慮到能源管理的復(fù)雜性和艱巨性，如果一次性成立能源部的話，可能能源部從一開始便會(huì)陷入到具體的職能權(quán)力劃分和調(diào)整的繁雜事務(wù)中，從而也就沒有更多的精力去考慮研究能源的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、安全等一些實(shí)質(zhì)性的問題。

“這種改革方式的步驟很清晰，首先可以將發(fā)展改革委內(nèi)部涉及到能源方面的職責(zé)和管理進(jìn)行匯總。在發(fā)展改革委內(nèi)部提前進(jìn)行整合，其優(yōu)點(diǎn)在于力度大，阻力小，有利于理順各項(xiàng)工作和職能。能源機(jī)構(gòu)改革不能畢其功于一役，而要穩(wěn)步推進(jìn)。”他說(shuō)。

重回政監(jiān)合一

兩部門扯皮且難以協(xié)調(diào)，慣用辦法是把這兩部門合并

2013年的機(jī)構(gòu)改革，將國(guó)家電監(jiān)會(huì)和國(guó)家能源局重組為新的國(guó)家能源局。

此前官方機(jī)構(gòu)以及半官方機(jī)構(gòu)曾經(jīng)提供了很多種方案：

一是將國(guó)家電監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司電力處、油氣處、國(guó)家能源局等合并為大能源部；

二是將國(guó)家電監(jiān)會(huì)升格為國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)，在國(guó)家能源局基礎(chǔ)上擴(kuò)權(quán)組建能源局；

三是應(yīng)按照產(chǎn)業(yè)管理重新成立電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部等。

國(guó)家電監(jiān)會(huì)是2002年電力體制改革的產(chǎn)物。主要職責(zé)集中在電力市場(chǎng)的培育和對(duì)電力市場(chǎng)的監(jiān)管上，同時(shí)參與電力規(guī)劃、投資、電價(jià)的決策及方案的制定并監(jiān)督實(shí)施。核心職能為：擬定國(guó)家電力市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域電力市場(chǎng)設(shè)置方案，審定電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式和電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)設(shè)立方案；監(jiān)管電力市場(chǎng)運(yùn)行，監(jiān)管輸電、供電和非競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)電業(yè)務(wù)。電監(jiān)會(huì)的成立標(biāo)志著中國(guó)部分改革者試圖搬來(lái)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域試行現(xiàn)代監(jiān)管體系，實(shí)行政監(jiān)分離的模式。

但，政監(jiān)分離模式遭遇的一個(gè)有趣的問題是，國(guó)家電監(jiān)會(huì)與國(guó)家能源局，到底誰(shuí)才是電力行業(yè)主管部門，此事在后來(lái)長(zhǎng)時(shí)間一直糾纏不清。一般而言，能源局是能源行業(yè)主管部門，自然也是電力行業(yè)主管部門，但電監(jiān)會(huì)作為專司電力行業(yè)監(jiān)管的部門，更懂電，也被認(rèn)為是電力行業(yè)主管部門。這一扯皮直接導(dǎo)致《電力法》在多次動(dòng)議后遲遲未能實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

在動(dòng)議大部制改革時(shí)，原電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人也建言把兩機(jī)構(gòu)合并。兩部門一旦扯皮且無(wú)法協(xié)調(diào)，慣用的辦法就是把這兩部門合并了，這似曾相識(shí)的一幕在歷史上多次發(fā)生。

中編辦負(fù)責(zé)人公開介紹當(dāng)時(shí)的機(jī)構(gòu)改革方案時(shí)說(shuō)，電力是能源的重要組成部分，其監(jiān)管獨(dú)立于能源局之外，造成電監(jiān)會(huì)與能源局在電力改革、投資準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批和價(jià)格等諸多方面職責(zé)交叉，不利于整個(gè)能源統(tǒng)籌謀劃和推動(dòng)電力行業(yè)發(fā)展。

電監(jiān)會(huì)與能源局的合并，至少解決了一個(gè)問題——避免兩個(gè)部門繼續(xù)在電力行業(yè)主導(dǎo)權(quán)上繼續(xù)扯皮以及博弈。此后，電力體制改革的快速推進(jìn)佐證了兩機(jī)構(gòu)合并的效果。

但，能源管理權(quán)力、位置的博弈卻時(shí)有不平靜，交叉與重疊依舊并存，新的問題和矛盾正在發(fā)生，比如能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的尷尬處境。

又是權(quán)衡時(shí)。