2016年去產(chǎn)能回顧與2017年去產(chǎn)能展望

2016年是中國(guó)去產(chǎn)能的開(kāi)局之年。2016年初，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》和《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》，提出了未來(lái)5年內(nèi)煤炭行業(yè)減少10億噸產(chǎn)能，鋼鐵行業(yè)淘汰1-1.5億噸鋼鐵產(chǎn)能的總目標(biāo)。其中，2016年計(jì)劃淘汰4500萬(wàn)噸鋼鐵產(chǎn)能，減少2.5億噸煤炭產(chǎn)能。鋼鐵行業(yè)和煤炭行業(yè)由此掀開(kāi)了一場(chǎng)如火如荼的去產(chǎn)能運(yùn)動(dòng)。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，國(guó)務(wù)院還給出了許多具體的措施。其中，煤炭行業(yè)最重要的限產(chǎn)手段有兩個(gè)：一是從2016年起，三年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項(xiàng)目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項(xiàng)目和產(chǎn)能核增項(xiàng)目；確需新建煤礦的，一律實(shí)行減量置換；二是從2016年開(kāi)始，按全年作業(yè)時(shí)間不超過(guò)276個(gè)工作日重新確定煤礦產(chǎn)能，原則上法定節(jié)假日和周日不安排生產(chǎn)。鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能則主要依賴各類行政措施，并配合環(huán)保、能耗、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全等各種技術(shù)性指標(biāo)以及有針對(duì)性的信貸政策。

從現(xiàn)有的情況看，雷厲風(fēng)行的去產(chǎn)能運(yùn)動(dòng)初見(jiàn)成效。國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史2016年12月17日在全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議上表示，全年鋼鐵4500萬(wàn)噸、煤炭2.5億噸的目標(biāo)任務(wù)都已超額完成。其中，鋼鐵行業(yè)2016年的去產(chǎn)能規(guī)模估計(jì)超過(guò)7000萬(wàn)噸。煤炭產(chǎn)量在2016年全年得到有效控制，煤炭生產(chǎn)的安全事故數(shù)量大大降低。

但是，本輪煤炭和鋼鐵行業(yè)的去產(chǎn)能運(yùn)動(dòng)已表現(xiàn)出諸多問(wèn)題。本輪去產(chǎn)能的一個(gè)突出特征就是行政力量發(fā)揮了巨大作用。為配合去產(chǎn)能，各地出臺(tái)了各種督查和問(wèn)責(zé)制度。行政化去產(chǎn)能短期見(jiàn)效快，長(zhǎng)期來(lái)看卻是不可持續(xù)的。就煤炭行業(yè)而言，行政化去產(chǎn)能已經(jīng)讓整個(gè)行業(yè)陷入進(jìn)退維谷的境地。

政府若選擇繼續(xù)堅(jiān)持當(dāng)前的去產(chǎn)能政策，供需失衡的局面就會(huì)保持下去，煤炭?jī)r(jià)格繼續(xù)上行會(huì)帶動(dòng)下游產(chǎn)成品價(jià)格上行，在擠壓下游利潤(rùn)的同時(shí)推升通脹壓力。不僅如此，煤電相對(duì)價(jià)差的擴(kuò)大意味著變相補(bǔ)貼“地條鋼”，增加環(huán)保壓力。若政府暫緩去產(chǎn)能，通過(guò)增加煤炭供給壓低煤炭?jī)r(jià)格，就意味著前期去產(chǎn)能行動(dòng)的徹底失敗。

況且，煤炭企業(yè)復(fù)產(chǎn)意愿并不強(qiáng)烈，一方面是因?yàn)槊禾可a(chǎn)和運(yùn)輸?shù)某杀驹诓粩嘣黾樱瑑r(jià)格增量并沒(méi)有完全轉(zhuǎn)化為利潤(rùn)，另一方面煤炭企業(yè)也需要在高煤價(jià)的環(huán)境下積累利潤(rùn)，償還前期債務(wù)。

鋼鐵行業(yè)在去產(chǎn)能過(guò)程中暴露出的問(wèn)題更為復(fù)雜。其一，鋼鐵價(jià)格回升并非來(lái)自供給端，有虛高成分。在鋼鐵行業(yè)推進(jìn)去產(chǎn)能的同時(shí)，2016年房地產(chǎn)和基建領(lǐng)域卻對(duì)鋼鐵的需求突然增加，以致出現(xiàn)“產(chǎn)能大幅減少、產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高、價(jià)格明顯回升”三者并存的怪現(xiàn)象。

其二，去產(chǎn)能數(shù)據(jù)水分較大，額外增加了明年的去產(chǎn)能壓力。目前上報(bào)的鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能數(shù)據(jù)中，半數(shù)以上的鋼鐵產(chǎn)能實(shí)際上早已停產(chǎn)，有的甚至在2013年就已經(jīng)關(guān)閉。因此，2016年鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能的實(shí)際效果或許并沒(méi)有那么理想，這就為2017年制定去產(chǎn)能目標(biāo)埋下了隱患。

其三，去產(chǎn)能表現(xiàn)出明顯的偏向性，淘汰的鋼鐵產(chǎn)能以民營(yíng)鋼廠為主。在12月8日的中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展高峰論壇上，原冶金部副部長(zhǎng)趙喜子表示，在河北去除的1600萬(wàn)噸鋼鐵產(chǎn)能中，97%是民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)能。民營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)成本和管理效率往往比國(guó)有鋼廠要更高，鋼鐵市場(chǎng)的生產(chǎn)效率或因此受損。其四，在鋼價(jià)上漲的大背景下，受基層政府保護(hù)、生產(chǎn)成本低、污染嚴(yán)重、產(chǎn)品質(zhì)量堪憂的各類“地條鋼”生產(chǎn)企業(yè)并未受到很大影響。這進(jìn)一步扭曲了鋼鐵市場(chǎng)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，正規(guī)鋼廠面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件日益惡化。

去產(chǎn)能對(duì)2017年貨幣金融政策的影響

就在市場(chǎng)普遍認(rèn)為去產(chǎn)能難以持續(xù)時(shí)，2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)展示了堅(jiān)定的去產(chǎn)能決心，并明確提出去產(chǎn)能的重點(diǎn)行業(yè)是煤炭和鋼鐵行業(yè)。緊接著，在2016年12月22日的中共中央政治局常委會(huì)上，國(guó)務(wù)院專門(mén)匯報(bào)了關(guān)于江蘇華達(dá)鋼鐵有限公司和河北安豐鋼鐵有限公司違法違規(guī)行為調(diào)查處理工作，江蘇省副省長(zhǎng)和河北省副省長(zhǎng)分別因此受到行政記過(guò)和行政警告處分。這類中央層面直接對(duì)具體企業(yè)的處置通報(bào)可以追溯到2004年的“鐵本事件”。當(dāng)時(shí)，《人民日?qǐng)?bào)》的社論把處置鐵本鋼鐵稱之為“是嚴(yán)格依法行政，維護(hù)宏觀調(diào)控政令暢通的重要舉措”。

可以預(yù)見(jiàn)，2017年鋼鐵行業(yè)和煤炭行業(yè)的去產(chǎn)能力度非但不會(huì)減弱，反而會(huì)大大加強(qiáng)。例如，河北省已經(jīng)將2017年去產(chǎn)能目標(biāo)從壓減煉鐵產(chǎn)能1624萬(wàn)噸、煉鋼產(chǎn)能1562萬(wàn)噸提高到壓減煉鐵產(chǎn)能1714萬(wàn)噸、煉鋼產(chǎn)能1986萬(wàn)噸。煤炭和鋼鐵行業(yè)在2017年的去產(chǎn)能力度和實(shí)際效果可能會(huì)大大超出市場(chǎng)預(yù)期，由此會(huì)給央行在貨幣政策領(lǐng)域和宏觀審慎監(jiān)管領(lǐng)域帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。

通脹壓力加大挑戰(zhàn)貨幣政策

煤炭領(lǐng)域若延續(xù)2016年的“適度去產(chǎn)能、嚴(yán)格控產(chǎn)量”格局，則煤炭供需失衡的局面就會(huì)保持下去。縱然煤炭下游的需求會(huì)減弱，只要煤炭的去產(chǎn)能和控產(chǎn)量可以嚴(yán)格執(zhí)行，煤炭?jī)r(jià)格也會(huì)獲得較強(qiáng)的支撐。高企的煤炭?jī)r(jià)格會(huì)增加下游行業(yè)的成本，在擠壓下游行業(yè)利潤(rùn)的同時(shí)，推升產(chǎn)成品價(jià)格上升。煤炭的下游行業(yè)主要有四個(gè)：電力、鋼鐵、建材和化工。其中，鋼鐵、建材和化工三個(gè)行業(yè)的產(chǎn)成品價(jià)格都是市場(chǎng)化定價(jià)。2016年，建材和鋼鐵的市場(chǎng)需求在穩(wěn)增長(zhǎng)的宏觀政策下獲得較好支撐。在終端需求沒(méi)有明顯增加的情況下，煤炭?jī)r(jià)格繼續(xù)上漲會(huì)擠壓這些行業(yè)的利潤(rùn)空間，同時(shí)還會(huì)迫使這些行業(yè)提高產(chǎn)成品價(jià)格。

目前，市場(chǎng)普遍預(yù)測(cè)2017年房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)鋼材的需求會(huì)明顯下降，因此鋼材價(jià)格有較大的下行壓力。然而，只要鋼鐵行業(yè)“去產(chǎn)能和壓產(chǎn)量”的力度足夠強(qiáng)，那么鋼材價(jià)格就會(huì)在成本增加和供給減少的雙重壓力下獲得新一輪的上漲動(dòng)力，PPI也會(huì)在中期延續(xù)快速上升的態(tài)勢(shì)。在總需求沒(méi)有明顯提高的情況下，這可能會(huì)催生出成本推動(dòng)型的通貨膨脹。再加上目前市場(chǎng)對(duì)2017年的原油價(jià)格比較樂(lè)觀，一旦輸入型通脹遇上成本型通脹，很有可能致使2017年實(shí)際的通脹壓力大大超出市場(chǎng)和央行的預(yù)期水平。

當(dāng)前，中國(guó)貨幣政策正處于內(nèi)外矛盾的困境，但尚能應(yīng)對(duì)。一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在短期觸底反彈，從長(zhǎng)期來(lái)看仍然處于增速換擋期，下行壓力不減，穩(wěn)增長(zhǎng)始終是重要的宏觀調(diào)控目標(biāo)。若因通脹壓力抬頭而收緊貨幣政策，無(wú)疑會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)巨大的負(fù)面沖擊，甚至有可能導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)硬著陸的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，美聯(lián)儲(chǔ)正式進(jìn)入加息周期給中國(guó)帶來(lái)了巨大的資本外流壓力，對(duì)貨幣政策進(jìn)一步寬松形成掣肘。更為關(guān)鍵的是，2017年宏觀調(diào)控總目標(biāo)是“防止資產(chǎn)泡沫”，這就意味著央行的貨幣政策必須保持中性，既不能輕易放松從而導(dǎo)致泡沫繼續(xù)擴(kuò)大，也不能過(guò)度收緊導(dǎo)致泡沫破裂觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

在國(guó)內(nèi)通脹水平比較溫和的前提下，央行尚可通過(guò)加強(qiáng)資本管制并維持穩(wěn)健中性的貨幣政策來(lái)小心應(yīng)對(duì)當(dāng)前局面。一旦通脹壓力大于預(yù)期水平，穩(wěn)健中性的貨幣政策就會(huì)面臨實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。屆時(shí)，央行要么收緊貨幣政策以應(yīng)對(duì)通脹，但要承擔(dān)刺破資產(chǎn)泡沫并觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)乃至宏觀經(jīng)濟(jì)硬著陸的風(fēng)險(xiǎn)，要么按兵不動(dòng)，放任通脹高企，增加資本外流和人民幣貶值壓力。

企業(yè)破產(chǎn)使銀行部門(mén)承壓

為了配合推進(jìn)煤炭和鋼鐵行業(yè)的去產(chǎn)能，2016年12月16日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能金融債權(quán)債務(wù)問(wèn)題的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”)。《意見(jiàn)》給出了銀行在操作層面要遵循的原則和要求，有三處內(nèi)容非常值得關(guān)注。

一是要求嚴(yán)控違規(guī)新增鋼鐵煤炭產(chǎn)能的信貸投放，對(duì)違規(guī)鋼鐵煤炭新增產(chǎn)能項(xiàng)目，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一律不得提供信貸支持；對(duì)違規(guī)新增產(chǎn)能的企業(yè)，停止貸款；堅(jiān)決停止對(duì)落后產(chǎn)能和“僵尸企業(yè)”的金融支持。

二是要求等及時(shí)公布行業(yè)發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃調(diào)整方案、“僵尸企業(yè)”及涉及淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能企業(yè)和項(xiàng)目名單，幫助銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)落實(shí)好“有保有控”的差別化信貸政策。

三是鼓勵(lì)符合條件的鋼鐵煤炭企業(yè)開(kāi)展并購(gòu)重組。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照依法合規(guī)、自主決策、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則，對(duì)能產(chǎn)生整合效應(yīng)的鋼鐵煤炭兼并重組項(xiàng)目采取銀團(tuán)貸款等方式，積極穩(wěn)妥開(kāi)展并購(gòu)貸款業(yè)務(wù)。對(duì)符合并購(gòu)貸款條件的兼并重組企業(yè)，并購(gòu)交易價(jià)款中并購(gòu)貸款所占比例上限可提高至70%。

2016年初以來(lái)，中央一直要求銀行部門(mén)對(duì)“僵尸企業(yè)”停止輸血，但實(shí)際效果并不好，原因在于僵尸企業(yè)本身是一個(gè)很難準(zhǔn)確界定的概念。《意見(jiàn)》要求有關(guān)部門(mén)要及時(shí)公布“僵尸企業(yè)”的名單，這意味著政府部門(mén)有認(rèn)定“僵尸企業(yè)”和落后產(chǎn)能的權(quán)力，銀行可以也必須按照意見(jiàn)規(guī)定停止向企業(yè)提供貸款。與此同時(shí)，《意見(jiàn)》還鼓勵(lì)煤炭和鋼鐵行業(yè)的企業(yè)自主開(kāi)展兼并重組，將并購(gòu)交易價(jià)款中的并購(gòu)貸款的比例提高到了70%。

這種去產(chǎn)能的思路會(huì)相當(dāng)有效，但也會(huì)帶來(lái)許多問(wèn)題。企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)總是離不開(kāi)一定規(guī)模的商業(yè)貸款作為流動(dòng)資金支持，停止提供信貸會(huì)對(duì)企業(yè)流動(dòng)性造成重大沖擊。即便是正常企業(yè)，如果銀行驟然停止授信，企業(yè)也會(huì)面臨非常大的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。因此，“僵尸企業(yè)”的認(rèn)定和信貸發(fā)放綁定的去產(chǎn)能手段必然會(huì)立竿見(jiàn)影。但是，過(guò)度追求去產(chǎn)能的效率會(huì)帶來(lái)許多問(wèn)題，央行的宏觀審慎監(jiān)管職能會(huì)面臨巨大挑戰(zhàn)。

首先，銀行部門(mén)不良貸款顯性化進(jìn)程會(huì)迅速加快，挫傷市場(chǎng)對(duì)銀行部門(mén)的信心。過(guò)去，銀行會(huì)想方設(shè)法掩蓋與之相關(guān)的不良貸款，但在《意見(jiàn)》的要求下，銀行既無(wú)能力也無(wú)必要繼續(xù)為被認(rèn)定為“僵尸企業(yè)”的企業(yè)提供貸款。雖然《意見(jiàn)》鼓勵(lì)兼并重組，但最終能重組的企業(yè)只是少數(shù)，多數(shù)企業(yè)會(huì)在銀行斷貸后走向破產(chǎn)清算。由此涉及的貸款損失會(huì)吞噬銀行的利潤(rùn)甚至資本金，銀行部門(mén)會(huì)承受巨大的壓力。一旦用力過(guò)猛，銀行部門(mén)的不良貸款增加速度會(huì)快速增加，市場(chǎng)對(duì)銀行部門(mén)的信心也會(huì)下降。個(gè)別情況下，“僵尸企業(yè)”的破產(chǎn)還會(huì)對(duì)相關(guān)的企業(yè)債市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，從而加劇當(dāng)前的債市動(dòng)蕩，影響金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

其次，過(guò)度追求去產(chǎn)能的效率將不可避免犧牲掉公平，挫傷民間投資信心。認(rèn)定“僵尸企業(yè)”和過(guò)剩產(chǎn)能的標(biāo)準(zhǔn)本身具有很大彈性，在學(xué)術(shù)研究中尚無(wú)定論，在實(shí)踐層面更是十分復(fù)雜。相關(guān)部門(mén)被賦予認(rèn)定“僵尸企業(yè)”的權(quán)力，就意味著間接擁有了決斷企業(yè)生死的權(quán)力。現(xiàn)階段的去產(chǎn)能進(jìn)程中表現(xiàn)出的所有制偏向問(wèn)題或許會(huì)繼續(xù)惡化，民營(yíng)企業(yè)將承受更大的壓力，這與提振民間投資信心的政策目標(biāo)背道而馳。當(dāng)前，民間投資低迷的狀況并未得到緩解，亟需通過(guò)推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革，放松行業(yè)管制來(lái)提振民間投資信心。一旦在去產(chǎn)能的過(guò)程中釋放出了負(fù)面信號(hào)，民間投資水平就會(huì)加快下滑，屆時(shí)總需求就會(huì)突然萎縮，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇進(jìn)程也會(huì)被打斷。

最后，銀行部門(mén)實(shí)際承擔(dān)了更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)。除了上述“僵尸企業(yè)”認(rèn)定加信貸發(fā)放的去產(chǎn)能手段，銀行部門(mén)還被賦予了鼓勵(lì)鋼鐵和煤炭行業(yè)兼并重組的職能。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，銀行對(duì)普通領(lǐng)域的并購(gòu)貸款不得超過(guò)并購(gòu)交易價(jià)款的60%。《意見(jiàn)》對(duì)鋼鐵和煤炭行業(yè)的照顧，實(shí)際上是為這兩個(gè)行業(yè)的并購(gòu)業(yè)務(wù)提供了更高的杠桿操作空間，從而提高了銀行承擔(dān)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，相比于其他行業(yè)，鋼鐵和煤炭行業(yè)的并購(gòu)業(yè)務(wù)面臨著更高的風(fēng)險(xiǎn)，而不是更多的盈利機(jī)會(huì)。行政化去產(chǎn)能可以在短期內(nèi)取得驚人的效果，但破產(chǎn)的“僵尸企業(yè)”未必是真的差企業(yè)，淘汰的過(guò)剩產(chǎn)能也未必是落后產(chǎn)能。因此，鼓勵(lì)銀行部門(mén)為活下來(lái)的企業(yè)提供更多的杠桿空間完成并購(gòu)，無(wú)異于讓銀行部門(mén)承擔(dān)更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(本文作者介紹：中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家)