鋼鐵煤炭等行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩是當(dāng)前困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)的突出矛盾，在解決這一問(wèn)題時(shí)需要看到，供給過(guò)剩與需求不足是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。中央在部署供給側(cè)改革任務(wù)時(shí)強(qiáng)調(diào)，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，突出抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。化解產(chǎn)能過(guò)剩似有必要探索從供給和需求兩側(cè)發(fā)力尋找解決途徑。

供給側(cè)分析

鋼鐵煤炭都是國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較高的行業(yè)。近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)較快，但體現(xiàn)為國(guó)有資本預(yù)算的上繳利潤(rùn)總量變化不大。主要原因是，有關(guān)部門(mén)對(duì)國(guó)企評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)偏重資產(chǎn)規(guī)模，資產(chǎn)排名靠后的企業(yè)容易被兼并重組。因此國(guó)企大都愿意將收入用于投資，而不是上繳財(cái)政。按照規(guī)定，國(guó)企投資方向原則上不能偏離主營(yíng)業(yè)務(wù)，鋼鐵煤炭企業(yè)只能再投鋼鐵煤炭，于是加劇了這些領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩。

中央與地方按投資規(guī)模劃分項(xiàng)目審批權(quán)限的做法，是鋼鐵煤炭產(chǎn)能過(guò)快增長(zhǎng)的另一原因。我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能3億噸時(shí)就開(kāi)始控制規(guī)模，有關(guān)部門(mén)很少批準(zhǔn)新項(xiàng)目，但這并沒(méi)有阻止產(chǎn)能擴(kuò)張。其內(nèi)在機(jī)理是，國(guó)家不批準(zhǔn)大項(xiàng)目，土地、銀行貸款等一系列配套就很難落實(shí)，各地只能根據(jù)現(xiàn)有條件上馬規(guī)模小一些的項(xiàng)目。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的情況下，這些企業(yè)效益尚可，一旦經(jīng)濟(jì)增速放緩，成本壓力就會(huì)明顯增加甚至出現(xiàn)虧損，從全行業(yè)看就表現(xiàn)為產(chǎn)能過(guò)剩。

必須指出的是，我國(guó)以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收體制，是地方政府發(fā)展鋼鐵煤炭的內(nèi)在動(dòng)力。鋼鐵煤炭企業(yè)往往是地方政府重要的稅收來(lái)源，看上去企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損，但給地方政府的稅收不會(huì)少交繳。只要企業(yè)資金鏈不斷就有可能存續(xù)到市場(chǎng)好轉(zhuǎn)的那一天，這樣未來(lái)的稅源就能有保證。地方政府普遍事權(quán)多、財(cái)權(quán)小、財(cái)力薄弱，很難下決心出清產(chǎn)能、消滅僵尸企業(yè)。如果以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收制度不變，地方政府發(fā)展重化工業(yè)的動(dòng)力就不會(huì)消失。

需求側(cè)分析

目前，我國(guó)對(duì)鋼鐵煤炭仍有大量的有效需求。在鋼鐵方面，我國(guó)鋼鐵消費(fèi)水平遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋建筑、地下管廊建設(shè)等仍需要消耗很多的鋼鐵。我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好局面沒(méi)有改變，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)、新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要大量鋼鐵產(chǎn)品。從技術(shù)水平上看，我國(guó)的鋼鐵行業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能不都是落后產(chǎn)能，新建項(xiàng)目仍有較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

在煤炭方面，我國(guó)電力結(jié)構(gòu)以燃煤火電為主，電煤過(guò)剩很大程度上是電價(jià)調(diào)整滯后制約了電力需求。近6年來(lái)，在電煤價(jià)格跌幅超過(guò)一半的情況下，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)仍基本保持煤價(jià)高點(diǎn)時(shí)的水平，廣大工商企業(yè)沒(méi)有因?yàn)殡娒簝r(jià)格下跌相應(yīng)降低用電成本。如果銷售電價(jià)下降，將促進(jìn)電力消費(fèi)增長(zhǎng)，進(jìn)而帶動(dòng)火電發(fā)電量提高，從而擴(kuò)大電煤需求。

擴(kuò)大需求是化解產(chǎn)能過(guò)剩的重要手段，這方面光伏產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。2011年，隨著美歐發(fā)起“雙反”，我國(guó)光伏組件在國(guó)際市場(chǎng)的份額大幅萎縮，光伏產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩。為了應(yīng)對(duì)這一局面，國(guó)家出臺(tái)了支持國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)光伏發(fā)電的政策。具體措施包括，利用可再生能源附加基金、“金太陽(yáng)工程”和“屋頂光伏計(jì)劃”的資金，專項(xiàng)補(bǔ)貼光伏發(fā)電；補(bǔ)貼方式從補(bǔ)貼裝機(jī)改為補(bǔ)貼發(fā)電量，從補(bǔ)貼發(fā)電端改為補(bǔ)貼用戶端，放大帶動(dòng)效應(yīng)；通過(guò)招標(biāo)降低光伏補(bǔ)貼成本。2013年，通過(guò)總理外交，打掉了歐盟“雙反”，中國(guó)光伏重返歐洲市場(chǎng)。不僅保住了國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，而且充分利用了過(guò)剩產(chǎn)能，使我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)在世界上保持了領(lǐng)先地位。

解決思路

化解鋼鐵煤炭產(chǎn)能過(guò)剩，需要供給和需求兩端發(fā)力。一方面要在供給側(cè)去產(chǎn)能的同時(shí)深化改革，搞好生產(chǎn)與消費(fèi)的銜接；另一方面要擴(kuò)大國(guó)內(nèi)有效需求。

一是提高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大鋼鐵消費(fèi)。我國(guó)應(yīng)大幅提高建筑鋼結(jié)構(gòu)應(yīng)用比例，推進(jìn)鋼材在汽車、機(jī)械裝備、電力、船舶等領(lǐng)域擴(kuò)大應(yīng)用和升級(jí)。有關(guān)部門(mén)可以考慮提高建筑交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如延長(zhǎng)建筑使用壽命，要求新建橋梁要以鋼結(jié)構(gòu)為主等。在審核擴(kuò)大內(nèi)需的投資項(xiàng)目時(shí)，也要對(duì)新建項(xiàng)目使用鋼材的數(shù)量、質(zhì)量，以及項(xiàng)目壽期等提出要求，從而擴(kuò)大鋼鐵需求。

二是調(diào)整電價(jià)，帶動(dòng)電煤消費(fèi)。全面下調(diào)上網(wǎng)電價(jià)和工商業(yè)電價(jià)，將各類電價(jià)調(diào)整到與歷史煤價(jià)相當(dāng)?shù)碾妰r(jià)水平。與此同時(shí)，大幅度擴(kuò)大電力直接交易比重，提前完成輸配電價(jià)改革，電網(wǎng)企業(yè)加快退出購(gòu)電和售電主體地位。通過(guò)這些市場(chǎng)化改革手段，使電煤、發(fā)電、售電這一產(chǎn)業(yè)鏈完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化定價(jià)，電力需求增長(zhǎng)將會(huì)在很大程度上消化電煤過(guò)剩產(chǎn)能。

三是加快煤炭電力企業(yè)改革和行業(yè)改革。以煤炭、電力行業(yè)為突破口，改革國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式。將這些企業(yè)上繳國(guó)有資本預(yù)算多少，作為考核企業(yè)的主要內(nèi)容；允許和鼓勵(lì)煤炭鋼鐵國(guó)企出售資產(chǎn)，從事其它更有效益的行業(yè)，而不是在本行業(yè)繼續(xù)擴(kuò)張產(chǎn)能。在鋼鐵煤炭領(lǐng)域弱化按規(guī)模審批，鼓勵(lì)以先進(jìn)生產(chǎn)能力淘汰落后生產(chǎn)能力，進(jìn)而推動(dòng)企業(yè)的兼并重組。加快推進(jìn)既定的財(cái)稅體制改革，弱化地方大規(guī)模從鋼鐵煤炭過(guò)剩產(chǎn)能中增收的動(dòng)力。