美國地方政府在建設供水、供電、排污、道路、港口等具有一定收益的基礎設施時，為了吸引社會資本參與，廣泛采用了PPP（公私合營）模式。在訪問紐約市、馬里蘭州、加州洛杉磯縣等地方政府部門中了解到，美國傳統的基礎設施投融資模式與目前我國的很多做法十分相似。我國推進PPP項目中還存在一些等待觀望的情況。為了調動參與各方的積極性，亟需在項目公開透明、合同履約、組織管理模式，以及定價機制與合理分擔風險等方面出臺更有針對性的措施。建議政府各相關部門協調合作，進一步優化服務、轉變職能，從公共產品、服務的提供者，轉變成參與者和質量監督者。

一、從政府依賴模式向PPP模式的轉變

美國傳統的基礎設施建設投資，主要是依賴政府財政資金，發債融資的壓力很大。存在的主要弊端：一是各級政府發債受經濟周期影響較大。每遇經濟下行周期，往往使地方政府赤字大增，基礎設施建設投資與運營資金出現困難。二是地方財政負擔過重。美國地方政府基礎設施建設投資增速往往高于財政收入增速。不斷增加的基礎設施存量，需要更多的管理和維護費用，而大多數基礎設施是免費或低收費供應，需要政府提供補貼，使財政負擔難以為繼。三是城市基礎設施建設、運營和管理效率低下。在傳統以政府為主導的模式下，缺乏競爭機制、激勵機制和約束機制，導致投資浪費、效率低下、服務質量差等問題。

在基礎設施領域引進私人資本和私營部門的做法，最早起源于英國。上世紀70年代末80年代初，美國政府為了緩解財政壓力、彌補基礎設施建設的資金缺口，引入并推廣PPP模式。政府通過項目未來運營收入和適當補貼，“撬動”私人資本參與項目“全生命周期”，減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，提高基礎設施建設、運營的效率。

通過采用PPP模式，私人資本已成為美國城市基礎設施建設的主體，參與的領域包括：收費公路、鐵路、地鐵、港口、機場、電廠、水利、學校建筑、醫院、污水和垃圾處理等。例如，馬里蘭州喬治王子郡水利設施30-40%的建設資金、污水處理設施近80%的建設資金來自私營部門。

二、PPP模式的理念與制度優勢

PPP模式的形成和發展，改變了公共設施的建設和運營主要由公共財政承擔的觀念，突破了傳統的政府與私人部門的分工邊界，構建了公共產品新的產權關系。

第一，引入社會資本緩解地方政府債務壓力。引入PPP模式后，地方政府以較少的資金引導，撬動了大規模的社會資本進入基礎設施建設領域，置換和替代政府債務，減少了政府補助支出。這既有效抑制了政府債務規模過度擴張，又在很大程度上解決了城市建設的資金來源問題。采用PPP模式的項目，地方財政部門要采用公開招標等競爭性方式，做到政府財政支出公開透明，也有助于公眾監督政府負債。

第二，對項目實行全生命周期管理。傳統的基礎設施建設期與運營期是兩套班子，由于管建設的不管運營，管運營的不負責建設，在投入階段往往難以控制質量和成本，造成長期運營負擔過重。為了解決這個問題，美國PPP項目都建立了規范的特別目的機構（SpecialPurposeVehicle，簡稱SPV）。這一機構為非營利性質，既有傳統的融資平臺功能，也有協調監督職能。其構成比較靈活，一般覆蓋了投資方、金融機構和政府部門。政府部門中既有出資的財政部門，也包括其他相關職能部門。比如，美國有些機場項目的SPV，除投資方外，地方政府的交通管理部門在不出資的情況下也參與其中，這樣在項目融資、建設、運營的各個階段由一個機構負責，確保項目全生命周期各個環節有效銜接。

第三，形成政府與社會資本間公平對等的合作關系。PPP模式體現了市場經濟下的契約精神。PPP模式下，美國政府與社會資本是在平等協商、依法合規、誠信互惠的基礎上達成合作關系，而不是利用管理優勢獲取強勢談判地位，擠壓私營方的合理收益。

第四，保證項目建設與運營的可持續性。為了保證PPP項目對私人資本的吸引力，美國地方政府建立并完善了定價與風險分擔機制。企業可以自主定價，確保私營部門獲得合理回報；風險由最適宜的一方來承擔，即政府承擔政策、法律變更等風險，私人部門承擔項目融資、建設、運營和技術等風險，避免了政府為吸引社會資本而承擔過多風險，或將過多的風險轉嫁給私營部門。

第五，提高基礎設施項目運營效率。美國地方政府對于擬采用PPP模式的項目，要與傳統投融資模式進行比對。遵循“物有所值”原則，不是簡單地追求采購價格最低，而是更多關注成本、質量、風險、效益等因素。如果增加的成本能夠帶來更高的效率或質量，則采用PPP模式。把政府的政策意圖、社會目標和私人部門的運營效率相結合，實現了“讓專業的人做專業的事”，使基礎設施建設和運營的質量水平、績效水平、管理水平得到明顯提升，也提高了社會資本的回報。

三、啟示與借鑒

考慮到我國目前基礎設施投融資模式與美國傳統模式類似，遇到的問題也相近，在很多地方可以借鑒美國的做法。

一是擴大PPP模式運用領域。今年5月國務院辦公廳發布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（42號文），在能源、交通運輸、水利、環境保護等16個公共服務領域引入PPP模式。建議擴大PPP模式運用領域，將營利性與非營利性政府公共投資項目都涵蓋在內，通過不同的制度設計予以實施。營利性項目通過自身現金流滿足投資回報；非盈利性項目通過政府提供的專項資金補貼、安排稅收返還等措施覆蓋成本。

二是改革基礎設施項目實施的組織模式。我國很多地方的基礎設施項目建設，仍由地方政府派出工程建設指揮部，由政府官員統籌協調。存在的主要問題：（1）指揮部不是正規注冊的法人實體，缺乏明確的經濟責任制。指揮部擁有投資建設管理權，卻不承擔決策風險。（2）僅代表政府，過于強調行政管理與指揮職能，欠缺各投資主體間的平等協調、監督的職能。（3）指揮部是一個臨時機構，隨項目建設期結束而解散，工程質量無法追訴、管理成本無賬可查，并造成項目建設期與運營期的脫節。工程建設指揮部的管理模式是造成很多項目“預算超概算、決算超預算”、管理水平不高、財政壓力增大的主要原因之一。

建議今后在PPP項目中，不再設立各類工程建設指揮部，而是正式注冊成立一個非營利性SPV，在PPP項目融資、建設、運營的全周期內，通過協調、監督機制，保障各投資主體、政府各相關部門協調合作，使項目建設預算控制在合理范圍內。政府要進一步轉變職能，從公共產品、服務的提供者，轉變成參與者和質量監督者。

三是推動PPP項目公開透明。我國采用PPP模式吸引社會資本時，并未嚴格按照公開招標的競爭性方式，導致目前社會投資方多為國有企業，民營資本難以介入。建議強化基于互聯網的政府公開招標，確保競爭機制發揮作用，通過“選擇做合適的人做最合適的事”，保證政府、社會資本、大眾利益的最大化。

四是加強PPP模式合同履約管理。我國PPP項目中，政府往往利用管理優勢，擅用行政權力進行干預與修改。例如北京地鐵四號線，政府未經董事會同意，單方面延長線路、增加站點，使社會資本利益受損。建議由政府職能部門和司法部門共同組成的聯合監督機構，加強對PPP合同簽訂、執行的監督管理與違約責任追究，確保政府與社會資本處于契約同等地位，行為受法律嚴格約束。如需要修改合約內容，必須經過協商、仲裁、訴訟等方式達成一致意見后方可進行，這樣才能減少社會資本的后顧之憂。

五是提高選擇PPP項目的專業水平。PPP項目的形式靈活多樣，而且有一定的門檻。美國遵循“物有所值”原則，在選擇項目時要依賴一批高度市場化的專業機構進行評估分析。建議我國推進PPP模式時，重點選擇收益穩定、投資規模較大、合同期限較長、技術較為成熟的項目進行試點，防止一哄而上。充分發揮規劃、財務、技術等市場化機構的作用，全面評估，慎重選擇。

（作者：范必、翟俊武、薛志敏、余從鳳、杜帥、趙全厚、黃林芝、莫萬貴）