作為G20框架下第一輪進行化石能源補貼互審的國家，中美合作有利于推動全球取消化石能源補貼進程。

煉油廠長期得到政府的資金支持，圖片為委內瑞拉阿魯巴的嬰兒海灘，是由政府支付的支持
圖片來源：Spencer Thomas

中國作為今年G20峰會的主辦國，已將綠色金融、氣候資金和化石能源補貼等環境相關議題列入議事議程。中美化石能源補貼同行審議也計劃在今年G20峰會之前完成。作為G20框架下第一輪互審國家，中美合作有利于推進全球取消化石能源補貼的進程。

G20下的化石能源補貼同行審議從何而來？

盡管從上世紀90年代開始，OECD、IEA、IMF等國際機構和諸多研究者對化石能源補貼的規模、如何進行改革以及改革可能的影響展開了論述，但這系列討論結果直至2008年全球金融危機之后才提到了議事日程上。在彼時各國財政普遍吃緊的情況下，去除化石能源補貼的各種益處得以彰顯：經濟效益上，可以節約大筆財政支出；社會效益上，糾正補貼更多流入高收入人群腰包的扭曲狀況；環境效益上，避免鼓勵不必要的化石能源消費，從而解決帶來的一系列環境問題。

隨著時機成熟，2009年9月的匹茲堡峰會上，20國集團（G20）的領導人做出了“到中期取消導致浪費型消費的化石能源補貼”的承諾，并達成共識，認為此舉將有利于保障全球能源安全、應對氣候變化、促進經濟增長、減少貧困等。兩個月之后，亞太經濟合作組織（APEC）的領導人在新加坡峰會上也做出了類似的承諾。

然而此后三年中，G20框架下并沒有切實的機制和措施可以將高層政治承諾轉化成各國國內具體行動。唯一的化石能源改革工具只有沒有約束力的自愿匯報機制（voluntaryself-reporting），進展相當緩慢。在此情形下，各國領導人要求財長們醞釀并最終于2013年初同意引入自愿同行審議機制（voluntarypeerreview）推進化石能源改革，并公布了方法學建議。在這種合作框架下，G20成員國將共同對各國的政策框架及其實施效果進行評估，評估結果為G20領導人的決定提供基礎。

中美兩國的化石能源補貼同行審議為何受到關注？

2013年，美國率先向中國拋出倡議，希望中美完成G20下第一輪化石能源同行審議。這一倡議也得到了中國非常迅速的響應。在2013年底拜登副總統訪華期間，雙方宣布在G20框架下展開化石能源補貼同行審議。中美能夠比較迅速的就開展化石能源補貼同行審議達成一致意見，也是得益于在G20框架之外，雙方一直以來就經濟、能源及氣候問題建立的各種對話機制，特別是中美戰略與經濟對話框架下積累的共識和信任。

隨后，中美借鑒G20公布的同行審議流程和方法學（Methodology for G-20 Voluntary Peer Reviews on Inefficient Fossil Fuel Subsidies That Encourage Wasteful Consumption），同時根據兩國情況開展工作。這其中的主要時間節點包括：

中美化石能源同行審議的最終報告還沒有公布，還無法對審議結果下結論。但同行審議過程本身仍有很多可以提供給其他G20國家以及G20總體改革框架的實踐。例如，它對如何在G20建議流程基礎上進行實際操作給出了較好的范例；為如何應用“清單法”解析化石能源補貼，包括如何甄別交叉補貼等復雜情況貢獻了實際經驗；此外也對如何利用G20框架之外的合作機制——如中美戰略與經濟對話——同時借助其他議題的討論推進政策進展等提供了范本。

中美互審可能產出怎樣的結果？

國家間的化石能源補貼同行審議并非G20獨創，在APEC框架下已經成功完成了一例互審（新西蘭-秘魯）。通過審視秘魯和新西蘭分別于2014年11月和2015年9月提交的結果，我們或許可以從中窺見中美互審的可能結果。

首先，化石能源補貼同行審議中，對補貼的量化估計并非重點，對“低效的、導致能源浪費”的政策和措施進行鑒別并提出改革路線圖才是核心，前者往往是媒體討論更關注的方向。

比如針對秘魯在亞馬遜地區實行的化石能源增值稅和部分消費稅的減免，審議報告除了對補貼規模進行了估計，更多篇幅放在了對補貼效果和影響的分析上。該項補貼設立的初衷是刺激亞馬遜地區的經濟發展，然而14項稅收減免實際上導致了相當于0.46%GDP水平的政府稅收減少，而該地區的經濟增長水平仍舊處于秘魯的最低水平。稅收減免并沒有為亞馬遜地區吸引更多的投資和創造更多就業機會。據此分析，互審結果建議去除亞馬遜地區的化石能源稅收減免。相反，向最低收入人口每月發放液化天然氣使用券的補貼政策，被認定不是“無效”的補貼，甚至被建議應當進一步在秘魯所有區域推廣。

其次，化石能源補貼同行審議下可以兼容不同國家各異的改革出發點、化石能源補貼定義及范圍。例如，秘魯提交三項主要政策進行審議，集中在消費端補貼，包括石油價格穩定機制和增值稅減免等；新西蘭則提交了更廣泛的八項政策進行審議，涵蓋供給端補貼，甚至包括對化石能源項目和研發的“支持”。這種范圍上的差異在現有的互審框架下是被允許的。

中美兩國發展階段不同、財政公開情況各異、能源結構差別較大。其各自自述報告也將勢必反映這些差異，其互審結果中也可能出現“共同但有區別的”改革計劃。

最后，互審結果的政策及改革建議一定程度上反映了下一步化石能源補貼改革的趨勢。一是化石能源補貼改革需要充分征詢利益相關方的意見，公開補貼及改革政策。新西蘭對石油研發資金支持上的信息透明化，秘魯對最低收入人口的液化天然氣補貼政策采取的公眾宣傳措施，都得到了審議專家的肯定。二是，改革要綜合考慮各種政策實施效果，特別是如何利用其它政策替代化石能源補貼。秘魯石油價格穩定機制被認定為導致浪費的補貼。互審得出的建議是利用利率等其它經濟政策替代化石能源補貼。

中美互審凸顯全球環境治理模式變革

G20和APEC框架下化石能源補貼同行審議也是最近全球新型環境治理模式的一種反映和實踐。和去年年底達成的《巴黎氣候變化協定》類似，化石能源補貼改革是在各國就原則性問題達成共識、就大的形式和努力方向形成一致概念后，出于自愿的、由下至上采取的具體行動。同時，這也是在多邊合作框架內，由雙邊合作及行動意愿引領著前行的一種更為務實甚至更有效率的新型模式。

對于中美來說，這也是一個利用國際平臺“倒逼”國內政策的機遇。在中國，這是第一次由政府牽頭組成跨部門、跨領域的專家團隊，對化石能源補貼的現狀進行系統的梳理。這項包含了定量和定性梳理及分析的巨大工程，為滿足G20框架下要求以及制定國內中長期能源和補貼國內戰略都提供了尤為珍貴的支撐。