近期，黨中央國務院連續出臺了電力、國企、價格改革意見，油氣改革也在醞釀之中。我國能源行業產業集中度高、國有企業比重大，推進電力、油氣改革無法回避國有企業改革，國企改革也不能回避能源改革。如何將能源行業改革與國企改革統籌考慮，這是當前面臨的突出問題。

國有能源企業如何分類

這一輪國企改革的重點之一，是將國企按商業類和公益類進行分類改革。國有能源企業屬于哪一類？

能源是商品，應當由市場對能源資源配置起決定性作用，從這個意義上講能源企業屬于商業類。但現在部分國有能源企業又負有普遍服務職能，如滿足弱勢群體用能需求、為農業生產提供低價電低價油等，這些業務具有一定的公益性。電網企業和油氣企業將商業性業務與公益性業務混在一起，內部形成了交叉補貼，無論將他們歸為哪一類都不夠準確。

解決這個難題，關鍵還在于劃清政府和企業的職能。即政府為公民和企業提供基本公共服務，包括對困難群體用電用油提供補貼；能源企業則要按供求關系定價，按商業原則經營；工商企業和居民用能則按市場價格付費。

在明確政企職能的前提下，可以將本應由政府承擔的公共服務職能從能源企業中剝離出來。盡管政府滿足特殊群體能源基本服務需求的職能仍然要由能源企業完成，但政府與能源企業的關系是政府購買服務，而不是通過能源企業內部的交叉補貼來解決。在能源企業剝離公共服務職能后，能源企業才能真正成為商業類企業。

交叉補貼落誰家

國有能源企業中發生的交叉補貼，一般理解為企業以低于邊際成本的價格向公益性業務提供商品或服務，這部分補貼需要由企業商業性業務的盈利來承擔。從理論上講，剝離企業承擔的公共服務職能后，這部分交叉補貼支出責任應當轉由政府公共預算承擔，這勢必增加財政支出。在當前經濟增長放緩的形勢下，財政的收支矛盾已十分突出，能否推進這項改革需要作認真的測算。

長期以來，國有能源企業反映交叉補貼數量很大，但究竟大到什么程度，一直沒有準確的數據。財政支出都要有預算，哪些可以納入預算，哪些不能納入預算有嚴格的規定。很多在能源企業內部認為是公益服務的支出事項，按照財政的標準是不應支出的，一旦將交叉補貼的支出責任轉到財政，數量會受到嚴格控制。

比如，工商企業用電用氣價格高，城市居民價格低，能源企業用工商業電價氣價補貼居民消費，這在交叉補貼中占了很大一部分。一般來說，城市中越是收入高的家庭用能越多，享受的交叉補貼就越多，這是不公平的，也違反了交叉補貼的初衷。真正的困難群體家庭實際用電用氣量比較少，政府已經為他們建立了最低生活保障和各種救濟制度，不必由能源企業進行補貼。因此，將企業交叉補貼的支出責任交給政府，政府的實際支出不會增長太多，而補貼也會更為公平合理。

網絡監管不可少

在最近出臺的幾個改革意見中都明確了網運分開、放開競爭性業務的改革方向。電網、油氣管網都是網絡型行業，這意味著今后有可能在這些領域進行企業資產和業務重組，這是國企改革與能源體制改革的重要結合點。

對網絡型行業而言，加強政府監管是改革的應有之義。重點要監管幾個方面：一是政府對網絡輸配業務單獨定價、單獨監管；二是網絡向第三方無歧視開放；三是網絡建設投資向各類投資主體開放。

政府作為監管主體應當加強監管力量建設，在制度安排上要解決政監合一還是政監分開，統一監管還是分段監管，垂直監管還是分級監管等問題。這些問題目前尚無具體的解決方案，還有待提上改革日程。

向管資本為主轉變

現行的國家對國有能源企業管理方式與其它國資無異，主要是管人管事管資產，股東回報在其中處次要地位。過多的直接管理極大地制約了企業的自主權，不利于企業參與市場競爭。

國資監管轉到以管資本為主，體現了國家在國有資產經營目標上的重大轉變。具體到能源企業，首先可以通過資本運營實現轉型升級。現在大量的國有能源企業是按能源品種建立的，有關部門也是按資產量對能源企業進行排位，如發電企業看裝機容量、油氣和煤炭企業看資源儲量。管資本為主后，應當允許能源企業根據世界能源格局的變化和我國能源代際更替的需要，更靈活地處置資產，從事投資回報更高的能源業務。

其次，國有能源企業可以出讓部分股權解決歷史遺留問題。這對很多目前陷入困境的煤炭企業、老工業基地企業有很強的現實意義。

三是提高能源國有企業國有資本經營預算規模。與能源國企動輒上萬億的資產相比，其上繳的國有資本預算規模偏低，而且大量的預算又用于國有能源企業，有的還在享受國家補貼，這種情況必須改變。今后國家應當將能源企業國有資本股東回報的多少，作為衡量企業業績和社會責任的主要標志。