從2012年開始陸續(xù)爆發(fā)的霧霾災(zāi)害與能源緊密地關(guān)聯(lián)在了一起，它們幾乎每天都以盤根錯節(jié)的姿態(tài)躍然于報紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)媒體的頭版頭條。污染與能源這對難兄難弟，讓國家能源局與環(huán)保部在這幾年結(jié)下了千絲萬縷的交情，以至于如今的能源局所出臺的絕大多數(shù)政策、法規(guī)、工作計劃都將“調(diào)結(jié)構(gòu)，促環(huán)保”放在了重中之重的位置。

2014年1月13日至14日，國家能源局在北京召開了全國能源工作會議，國家能源局局長吳新雄在會上發(fā)表萬字講話，總結(jié)我國2013年能源工作，部署2014年工作任務(wù)。能源局在2014年的工作計劃可歸結(jié)為以下十大重點工作方面：

轉(zhuǎn)變能源消費方式，控制能源消費總量過快增長；

認真落實大氣污染防治措施，促進能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化；

大力發(fā)展清潔能源，促進能源綠色發(fā)展；

加快石油天然氣發(fā)展，提高安全保障能力；

優(yōu)化布局，推進煤炭煤電大基地和大通道建設(shè)；

以重大項目為載體，大力推進能源科技創(chuàng)新；

深化能源國際合作，拓展我國能源發(fā)展空間；

加快能源民生工程建設(shè)，提高能源普遍服務(wù)水平；

推進體制機制改革，強化能源監(jiān)管；

加強能源行業(yè)管理，強化戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、措施、監(jiān)管與服務(wù)。

能源轉(zhuǎn)型走出的“危險的呼吸”

對中國這樣一個一次能源消費占全球總量21.9%（數(shù)據(jù)來源《2013BP世界能源統(tǒng)計年鑒》）的國家來說，保證能源供應(yīng)安全至關(guān)重要，但日益惡化的大氣污染形勢，讓經(jīng)濟發(fā)展在“呼吸”這個人類生命健康最大的剛需面前必須讓步。憂國之所慮、民之所憂，為此能源局在2014年工作計劃中以限制煤炭消費、增加清潔能源供應(yīng)為主要突破口，制定了嚴(yán)格的剛性指標(biāo)以約束能源產(chǎn)業(yè)的無序擴張行為。

2014年能源工作目標(biāo)中擬定，能源消費總量38.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，增長3.2%；單位GDP能耗0.71噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，比2010年下降12%；能源消費彈性系數(shù)達到0.43左右；非化石能源消費比重提至10.7%，天然氣占一次能源比重達到6.1%，煤炭降至65%以下。

能源局為2014年限煤工作做出了量化的具體方案，即2014年，京津冀魯分別削減原煤消費300萬噸、200萬噸、800萬噸和400萬噸，共削減煤炭消費1700萬噸；全國淘汰煤炭落后產(chǎn)能3000萬噸，關(guān)停小火電機組200萬千瓦；力爭實現(xiàn)煤電脫硫比重接近100%，火電脫硝比重達到70%。

此外，對于我國去年霧霾污染嚴(yán)重的三大經(jīng)濟圈——京津冀、長三角、珠三角，能源局采取嚴(yán)控區(qū)域煤電項目的辦法，規(guī)定除熱電聯(lián)產(chǎn)外，禁止審批新建燃煤發(fā)電項目，新建項目禁止配套建設(shè)自備燃煤電站?，F(xiàn)有多臺燃煤機組裝機容量合計達到30萬千瓦以上的，可按照煤炭等量替代的原則改建為大容量燃煤機組。

限制煤炭消費的另一種路徑是大力推廣煤炭的替代能源——天然氣。在我國天然氣供應(yīng)不足的大前提下，能源局要求“煤改氣”工作只能在落實氣源、簽訂供氣合同的地區(qū)有序開展，避免一哄而上、供需失衡。

于2012年11月閉幕的中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會一改以往“合理控制能源消費總量”的說法，將其中“合理”二字去掉，變成“控制能源消費總量”，可見國家在這個問題上的堅決態(tài)度。但從此次國家能源局提具體提出控制2014年全國能源消費總量控制38.9億噸標(biāo)煤的目標(biāo)來看，這個目標(biāo)總量仍呈現(xiàn)逐年攀升的趨勢。英國等國家早已用事實證明通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)控制總量的辦法行之有效，所以未來的能源工作中，我國也需為能源消費總量設(shè)定一個“天花板”，并且是以現(xiàn)在為天花板開始下降，而不是還在逐年上升。

能源局在2014年的工作中將嚴(yán)控煤電項目的治污、矛頭直指火電，但其實京津冀地區(qū)以及其他北方城市的污染最關(guān)鍵的不是火電，而是居民采暖的小鍋爐以及水泥、煉鋼等高污染、高耗能行業(yè)。2011年《中國能源統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，山東是中國燃煤量最多的省份，大量的工業(yè)小鍋爐煙塵排放肆無忌憚，單位面積燃煤量高達2477噸；河北鋼鐵工業(yè)盛行，單位面積燃煤量也高達1621噸。這些高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)興盛的背后是地方政府的縱容，“有大項目就上”的政績觀造成的不僅僅是這些行業(yè)的產(chǎn)能過剩，更重要的是對生態(tài)環(huán)境的毀滅性破壞。

職能轉(zhuǎn)型監(jiān)管為大

2013年11月舉行的十八屆三中全會被視為是新一屆政府定下執(zhí)政基調(diào)的重要會議，會議中公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》原文指出“全面正確履行政府職能。進一步簡政放權(quán)……政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。”

按照此種思路，我國的政府職能部門將經(jīng)歷一次從全能責(zé)任走向有限責(zé)任、從指導(dǎo)走向監(jiān)管的大轉(zhuǎn)型。在2014能源工作會議上，能源監(jiān)管被多次提到，這既是國家能源局職能轉(zhuǎn)變的大勢所趨，也是權(quán)力下放后，健全約束機制的必要之舉。

2014能源工作會議上提到“下一步要加強能源行業(yè)管理，轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批，創(chuàng)新能源管理方式，加強能源統(tǒng)計監(jiān)測和預(yù)警，切實提高能源管理效能”，具體方面則突出能源市場領(lǐng)域、能源法制領(lǐng)域與項目審批領(lǐng)域的監(jiān)管角色。

為配合2014年能源工作任務(wù)朝著監(jiān)管方向轉(zhuǎn)變，能源局在近期發(fā)布了《國家能源局2014年市場監(jiān)管工作要點》，將能源市場監(jiān)管要點化。兩份文件均將最重筆墨落在近年來暴露問題最多、改革呼聲最大的電力、油氣市場，要求在2014年度工作中加強電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，確保準(zhǔn)入公平、并網(wǎng)公平、交易公平、價格合理、結(jié)算及時。

在能源法制建設(shè)方面，2014年能源局?jǐn)M定推進《電力法》修訂。推動出臺海洋石油天然氣管道保護條例、核電管理條例、國家石油儲備管理條例。完善《可再生能源法》、《石油天然氣管道保護法》配套辦法。研究擬訂能源監(jiān)管條例，健全能源監(jiān)管規(guī)章制度。推進能源執(zhí)法體系和執(zhí)法能力建設(shè)。

2013年能源局逐步取消和下放行政審批事項共21項（占原有行政審批事項的29%），同步強化監(jiān)管，整合地方能源行業(yè)管理部門與能源監(jiān)管機構(gòu)力量。在2014年的工作的計劃中，能源局將繼續(xù)深化創(chuàng)新審批（核準(zhǔn)）備案機制，取消和下放更多的行政審批事項，做到凡是能下放的一律下放到地方，凡是能交給市場的一律交給市場。

能源局對轉(zhuǎn)型“監(jiān)管型部門”表現(xiàn)出了足夠的誠意，這也正符合國家重組電監(jiān)會、能源局之初中的設(shè)想——“簡政放權(quán)，突出監(jiān)管”。出身電監(jiān)會會長的吳新雄在履新能源局局長后，或多或少會將電監(jiān)會的基因帶入重組后的能源局。以前一直被外界詬病“無市可監(jiān)”的電監(jiān)會，借助國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的春風(fēng)，大可狠狠有一番作為。與此同時，與電監(jiān)會的“監(jiān)管”基因一同進入能源局的，還有電監(jiān)會遍及全國數(shù)千人的派出班子。這些人現(xiàn)在處于“無事可干”的狀態(tài)，如果說原先編制區(qū)區(qū)百人的能源局不敢大談“監(jiān)管”，未來如果將這部分人妥善利用起來，那也是一支“監(jiān)管”的虎狼之師。

能源改革漸入“深水區(qū)”

實現(xiàn)以上工作會議中提到的方方面面的改進，對能源局來說已經(jīng)是一個不小挑戰(zhàn)，但實則這一切只是現(xiàn)有能源體制下的小修小補，真正可以確保我國能源安全、改善環(huán)境污染、實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的根本之舉在于深入且全面的“能源體制改革”。這場牽連我國能源各領(lǐng)域方方面面的重大改革，其改革對象之復(fù)雜、成本之昂貴，使得制度設(shè)計者必須具備一顆大心臟、一份大智慧。

計劃經(jīng)濟時代成長起來的能源體制保留了濃厚的專營色彩，審批權(quán)、特許經(jīng)營準(zhǔn)入、網(wǎng)管壟斷成為能源央企制衡市場與政府的三把利器。近年來，電力、油氣工業(yè)壟斷矛盾不斷加劇，導(dǎo)致電力市場無序成長，油氣供應(yīng)難以突破，能源局在2014年的工作任務(wù)中列出改革清單，將這電力、油氣工業(yè)至于改革工作的首要位置，并期望以民資開放作為兩大領(lǐng)域改革的突破口。

事實上，能源改革在2013年已小試牛刀，3月兩會決議合并電監(jiān)會與能源局。11月下旬，國家能源局出臺《國家能源局落實民間投資政策工作方案》，在簡化火電和電網(wǎng)項目審批程序、支持民營企業(yè)投資建設(shè)分布式新能源及小水電項目等20個具體工作事項上，做出了容納民間資本的友善姿態(tài)。年末油氣等領(lǐng)域向民資開放，中石化率先開啟混合所有制大門，邀請民資賣油，中石油緊隨其后，為民資參與許下承諾。這一切固然有兩桶油利益驅(qū)使，但監(jiān)管部門以堅決的改革決心對其施壓必不可少。

可預(yù)期的是，如此復(fù)雜的一場改革，其步伐必然是先易后難，未來能源改革的步子將越走越沉，改革的難度也將越來越大。從吳新雄在2014能源工作會議的講話原文中，可以解讀到能源局在電力、油氣改革進程中的不同進展，以及在未來工作部署中的側(cè)重。

原文中對電力改革的表述為“推動盡快出臺進一步深化電力體制改革的意見”，對油氣改革的表述是“認真研究油氣領(lǐng)域改革方案”。

可以猜測，電力改革或是進展最快的一個領(lǐng)域，其方案已進入草擬階段，下一步是等待方案成形并通過最終審核，得以下發(fā)指導(dǎo)電力工業(yè)改革全局。原文中依舊延續(xù)了2002年《電力體制改革方案》（5號文件）中的部分改革設(shè)計，如電能直接交易、輸配電價改革，也有適應(yīng)能源發(fā)展新局勢所提出的分布式能源發(fā)展規(guī)劃。

對油氣改革的猜測是，其步伐或稍緩于電力領(lǐng)域，處研究階段，離改革方案成形尚遠。油氣是2013年能源領(lǐng)域中波瀾起伏最大的一個行業(yè)，先有8月份接連爆出的中石油窩案，打掉了油氣貪腐大老虎蔣潔敏，引發(fā)拆分聯(lián)想；后有中石化青島油氣管道爆炸，激發(fā)管道開放的輿論浪潮。2014年，能源局提出“促進天然氣管網(wǎng)公平接入和開放，推動完善油氣價格機制，理順天然氣與可替代能源的比價關(guān)系。推動油氣勘探、開發(fā)、進口等環(huán)節(jié)的市場化改革，建立規(guī)范有序、公平合理的市場準(zhǔn)入機制”，力促管網(wǎng)開放、理順天然氣市場機制、進一步推動油氣供應(yīng)多元化發(fā)展。

能源產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟、國家安全的基石，其改革事業(yè)固然能刻不容緩，但又因其自身的復(fù)雜性而導(dǎo)致改革的難以立竿見影。