論我國(guó)礦業(yè)用地法律制度的完善
 
傅鳴珂[1]  李  瓊[2]
（1. 中國(guó)政法大學(xué)，北京100088；2. 中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）
 
摘要：礦業(yè)用地制度是礦業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的基本組成部分。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》沒(méi)有對(duì)礦業(yè)用地法律制度作出系統(tǒng)的規(guī)定。而實(shí)踐中，我國(guó)的礦業(yè)用地取得方式單一，礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)之間存在沖突，礦業(yè)用地退出機(jī)制不完善，亟待我國(guó)法律對(duì)礦業(yè)用地制度作出明確規(guī)定。本文首先界定了礦業(yè)用地的概念；其次，指出了我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)礦業(yè)用地制度規(guī)定的不足；最后，對(duì)礦業(yè)用地法律制度的完善提出了一點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞：  礦業(yè)用地；  礦業(yè)權(quán)；  土地使用權(quán)
 
The improvement of the theory of mining land law system in our country
 
Fumingke, LI Qiong
（1. China University of Political Science and Law，Beijing 100088, China; 2. China University of Political Science and Law，Beijing 100088, China）
 
Abstract：Mining land system is an essential part of the mining right system. China's "mineral resources law" did not establish the legal system of the mining land systematically. And In practice, the single acquisition mode of mining land in China, the conflict between mining right and land use rights, the mining land exit mechanism is not perfect, needing laws on mining land use system to make that clear. This article firstly defines the concept of mining land; and secondly, points out the shortage of the current legal system of mining land system in China; finally, puts forward some suggestions on the perfection of legal system of mining land.
Key  words：  mining  land;   mining  right;   land  use  right 
 

1. 礦業(yè)用地的概念

1.1 我國(guó)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》沒(méi)有界定礦業(yè)用地
我國(guó)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》沒(méi)有界定礦業(yè)用地的概念。有學(xué)者指出，礦業(yè)用地是指蘊(yùn)含一定礦物資源的土地，采礦需要用地必須依法取得礦業(yè)用地使用權(quán)。[[1]]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)適用的《礦業(yè)法》第 44 條對(duì)礦業(yè)用地的概念范圍擴(kuò)大至礦區(qū)配套設(shè)施用地以及其它礦業(yè)上必要之各種工事或工作物。[[2]]
1.2 實(shí)踐中對(duì)礦業(yè)用地的概念應(yīng)作廣義解釋
對(duì)于礦業(yè)用地的概念學(xué)界有不同的觀點(diǎn)，通常認(rèn)為，礦業(yè)用地包括探礦用地和采礦用地，但其仍未涵蓋探礦和采礦以外的礦業(yè)用地。從廣義上解釋，它應(yīng)是指因開(kāi)發(fā)、利用礦產(chǎn)資源而使用的礦區(qū)范圍內(nèi)的土地，包括探礦用地、采礦用地及附屬設(shè)施等用地。[[3]]
2  我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)用地制度存在的問(wèn)題
2.1 礦業(yè)用地取得制度中存在的問(wèn)題
2.1.1 礦業(yè)用地的取得方式單一且成本過(guò)高
我國(guó)礦業(yè)用地基本上以出讓或劃撥的方式獲得，[[4]]并且以出讓為主，盡管有試點(diǎn)探索，但以出讓取得為主的單一模式仍未改變。其存在的弊端是：
2.1.1.1 礦業(yè)用地成本過(guò)高
企業(yè)以出讓方式取得礦業(yè)用地需一次性交付土地出讓金，用地成本過(guò)高。[[5]]出讓年限一般都走用地期限的上限50年，因此可能超過(guò)礦業(yè)開(kāi)采實(shí)際需要的用地年限，從而造成土地閑置，增加企業(yè)用地成本。
2.1.1.2 農(nóng)民失地不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定
當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)設(shè)定于集體土地時(shí)，按有關(guān)規(guī)定，要先把集體土地征收為國(guó)有后再出讓給礦業(yè)權(quán)人，因此改變了土地所有權(quán)的性質(zhì)，使農(nóng)民失去賴以生存的土地，被征地農(nóng)民面臨重新安置，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難以保障，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。[[6]]
2.1.2 礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)取得程序之不同步會(huì)造成礦業(yè)權(quán)行使難
我國(guó)礦山企業(yè)取得礦業(yè)用地范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，并不一定同時(shí)取得該地域內(nèi)的礦業(yè)權(quán)；而取得礦業(yè)權(quán)的同時(shí)也并不一定能取得有關(guān)土地的使用權(quán)。礦業(yè)權(quán)人勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源時(shí)，必然要使用土地，但礦業(yè)權(quán)的標(biāo)的為礦產(chǎn)資源，并不包括其周圍的土地，故欲合法使用土地，就必須再取得以土地為客體的土地使用權(quán)。[[7]]故實(shí)踐中，往往存在企業(yè)享有采礦權(quán)卻未取得礦業(yè)用地使用權(quán)的情況，自然會(huì)造成有礦業(yè)權(quán)卻難以行使的窘境。
目前開(kāi)采礦產(chǎn)資源，既要申請(qǐng)采礦許可證，又要申請(qǐng)土地使用證，而兩證又按照各自的規(guī)定分別辦理。所以除了國(guó)家審批的特殊礦種外，其他的礦種都要求以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式取得。因此實(shí)踐中，礦業(yè)權(quán)和礦地使用權(quán)的取得不同步，亦可造成在兩個(gè)招拍掛市場(chǎng)取得之采礦權(quán)和土地使用權(quán)難以統(tǒng)一。
2.2 礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)沖突的協(xié)調(diào)
2.2.1 截然分離的“礦”“地”分別取得制度在法律程序上有先天缺陷
我國(guó)法律規(guī)定，取得礦業(yè)權(quán)并不當(dāng)然地取得礦業(yè)用地范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，同樣擁有土地使用權(quán)也不當(dāng)然取得其土地范圍內(nèi)的礦業(yè)權(quán)。這樣，在法律設(shè)置上，二者便產(chǎn)生了沖突。
2.2.2 問(wèn)題的本質(zhì)即礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)哪一個(gè)更應(yīng)優(yōu)先的問(wèn)題
礦業(yè)權(quán)中僅含有對(duì)地下礦產(chǎn)資源的支配權(quán)，并不必然包含對(duì)地表土地的支配權(quán)，所以要開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，就要取得該地塊的土地使用權(quán)。因此就出現(xiàn)了擁有土地使用權(quán)與采礦權(quán)的不同權(quán)利主體的權(quán)利沖突問(wèn)題。
礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)權(quán)利客體呈上下排列結(jié)構(gòu)且權(quán)利行使可能沖突，當(dāng)出現(xiàn)這樣的情況時(shí)，自然就需要在這兩種權(quán)利間做出選擇。權(quán)衡能否在他人已設(shè)立土地使用權(quán)的土地上設(shè)立礦業(yè)權(quán)的問(wèn)題，說(shuō)到底，亦即礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)，何者更應(yīng)優(yōu)先的問(wèn)題。
2.3  目前礦業(yè)用地退出機(jī)制存在問(wèn)題
2.3.1  采礦用地取得年限超過(guò)實(shí)際使用年限后復(fù)墾后的土地難以處理
現(xiàn)行法規(guī)定，采礦用地以劃撥方式取得的，土地使用年限沒(méi)有限制；以出讓方式取得的，按工業(yè)用地最高使用年限為 50 年。然而采礦用地的實(shí)際使用年限遠(yuǎn)低于取得的土地使用年限，以至于可能出現(xiàn)采礦結(jié)束后，企業(yè)不再需要使用土地，經(jīng)復(fù)墾后的土地不知如何處置，或者如何利用的問(wèn)題。[[8]]
2.3.2  缺乏礦地收回或退出機(jī)制的規(guī)定以至于復(fù)墾后的采礦用地難以退出
現(xiàn)行法對(duì)礦業(yè)用地如何收回、如何退出欠缺具體規(guī)定，由于沒(méi)有積極支持退出的政策，企業(yè)缺乏復(fù)墾積極性，導(dǎo)致滯留在企業(yè)中的土地越來(lái)越多，甚至成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。[[9]]
2.3.3  礦業(yè)權(quán)人的土地修復(fù)成本較高以至于影響土地修復(fù)成效
礦業(yè)權(quán)人主要通過(guò)出讓方式取得用地。礦業(yè)權(quán)人不僅要支付土地出讓金，而且在采礦結(jié)束后還必須承擔(dān)土地復(fù)墾義務(wù)。[[10]]但當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)涉及集體土地時(shí)，國(guó)家征收集體土地過(guò)程中，企業(yè)需交納征地補(bǔ)償費(fèi)用，在采礦完成后礦業(yè)企業(yè)還要繳納土地復(fù)墾費(fèi)。
3  我國(guó)礦業(yè)用地法律制度的完善
3.1 完善我國(guó)礦業(yè)用地之取得制度勢(shì)在必行
3.1.1 完善礦業(yè)用地的取得方式以實(shí)現(xiàn)礦地取得方式的多元化
有學(xué)者提出礦業(yè)用地的取得方式應(yīng)實(shí)行臨時(shí)用地制度、土地股權(quán)制度、年租制、土地等量置換制度；[[11]]也有人提出確立礦業(yè)用地取得方式應(yīng)遵循的基本原則，區(qū)分探礦用地和采礦用地土地使用權(quán)取得方式，應(yīng)當(dāng)以礦業(yè)用地的不同類型為基礎(chǔ)。[[12]]目前的理論研究和實(shí)踐操作都對(duì)礦業(yè)用地方式的多元化，特別是不改變土地原有權(quán)屬的方式進(jìn)行了積極探索。
3.1.2  境外的礦業(yè)立法中也普遍采取多元化的礦業(yè)用地取得方式
比如《日本礦業(yè)法》中規(guī)定根據(jù)礦業(yè)活動(dòng)的目的不同而采用不同的礦業(yè)用地取得方式。俄羅斯《土地法》第23條第3款第9項(xiàng)規(guī)定:“臨時(shí)利用地塊進(jìn)行勘查、研究及其他工作可以設(shè)定公共地役權(quán)。”《西澳大利亞采礦》第19條第4項(xiàng)規(guī)定：根據(jù)申請(qǐng)，公共事業(yè)部部長(zhǎng)可授予他決定的采礦租地。
3.1.3  多元化的礦業(yè)用地取得方式是今后礦業(yè)改革的方向
隨著我國(guó)礦業(yè)制度改革的推進(jìn)，礦業(yè)權(quán)主體的多樣化，單一的礦業(yè)用地取得方式已經(jīng)難以滿足企業(yè)對(duì)礦業(yè)用地的需求。故而各種新的用地方式應(yīng)運(yùn)而生。
3.2  我國(guó)礦業(yè)改革過(guò)程中的各種臨時(shí)應(yīng)急之用地措施
3.2.1 采用臨時(shí)用地模式解決周期短且易修復(fù)之礦業(yè)用地
我國(guó)法律已經(jīng)明確規(guī)定探礦用地可以通過(guò)臨時(shí)用地的方式取得，我國(guó)《土地管理法》第57條規(guī)定地質(zhì)勘查經(jīng)批準(zhǔn)可以臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有的土地。因?yàn)樘降V活動(dòng)是“找寶”的活動(dòng)，不會(huì)對(duì)土地造成實(shí)質(zhì)性損害。
此外，建議對(duì)采礦用地采取差別化的處理方式。對(duì)土地破壞程度低、用地周期短、礦業(yè)生產(chǎn)結(jié)束后能修復(fù)為耕地的采礦用地，可以臨時(shí)用地的方式取得土地。以減少土地的閑置和浪費(fèi)，提高土地的利用率，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化，做到物盡其用。
3.2.2  通過(guò)法定地役權(quán)的形式解決相宜礦業(yè)用地
礦業(yè)權(quán)中僅含有地下礦產(chǎn)資源使用權(quán)，并不包含地表土地使用權(quán)，由此產(chǎn)生的礦業(yè)權(quán)與地權(quán)的沖突，[[13]]可以通過(guò)設(shè)定地役權(quán)的方式解決。采礦要從土地上通過(guò)而需要利用地表的土地，那么地表以下的土地就是需役地，地表的土地就是供役地，通過(guò)這種方式設(shè)立的地役權(quán)即成為了一種縱向空間上的地役權(quán)。[[14]]
以設(shè)定地役權(quán)的方式取得礦業(yè)用地，有其優(yōu)點(diǎn)：
３.２.２.１地役權(quán)的從屬性使土地使用權(quán)隨礦業(yè)權(quán)而轉(zhuǎn)移
　　若礦業(yè)權(quán)人與土地權(quán)利人以設(shè)立地役權(quán)的方式取得礦地使用權(quán)，當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，基于地役權(quán)的從屬性，礦地使用權(quán)將依法隨之讓于礦業(yè)權(quán)受讓人，從而減少了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本。
３.２.２.2登記與否僅具對(duì)抗效力并不影響用益物權(quán)的成立
　　以設(shè)立地役權(quán)之方式取得的礦地使用權(quán)自地役權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，而并不以登記為生效要件，故未經(jīng)登記并不影響地役權(quán)的設(shè)立。
３.２.２.3地役權(quán)之附隨屬性有利于礦業(yè)權(quán)的行使
地役權(quán)人為達(dá)到設(shè)定地役權(quán)的目的，享有為必要的附隨行為和設(shè)置必要設(shè)施的權(quán)利。如為達(dá)到通行的目的而修筑道路。[[15]]此種礦地取得方式可以為礦業(yè)權(quán)的行使提供便利條件，有效地保障礦業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
3.2.3  以土地租賃或典賣等方式來(lái)解決特定的礦業(yè)用地問(wèn)題
3.2.3.1 租賃是國(guó)際上通行的一種礦業(yè)用地取得方式
我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定了國(guó)有土地租賃制度，允許以租賃的方式有償使用國(guó)有土地。但我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村集體土地出租用于非農(nóng)用途是嚴(yán)格禁止的，所謂“農(nóng)地農(nóng)有，農(nóng)地農(nóng)用。”這樣的土地用途嚴(yán)格管制的規(guī)定，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)土地利用的市場(chǎng)化要求。[[16]]
3.2.3.2 采用租賃方式取得礦業(yè)用地不改變土地權(quán)屬的法律性質(zhì)
企業(yè)將土地復(fù)墾后歸還給農(nóng)民，還可避免現(xiàn)行礦用地征地制度容易導(dǎo)致耕地減少，農(nóng)民將永久性失去其土地的弊端。故有學(xué)者主張應(yīng)“以典代征”規(guī)避行政法規(guī)中有關(guān)“以租代征”的禁止性規(guī)定。[[17]]
3.2.4  以土地股權(quán)制度化解礦業(yè)用地之法律難題
我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定國(guó)有土地使用權(quán)可以作價(jià)出資或者入股，明確肯定了以土地入股取得土地使用權(quán)的方式。采用土地入股的方式取得礦業(yè)用地，土地權(quán)人能夠繼續(xù)與勞動(dòng)對(duì)象結(jié)合以維持其財(cái)產(chǎn)性收益，并能夠直接管理屬于自己的土地，保護(hù)土地不被破壞和污染。[[18]]
3.2.5  深化改革中創(chuàng)新的“土地等量置換制度”解決礦業(yè)用地問(wèn)題
礦業(yè)企業(yè)將本單位征用的在生產(chǎn)過(guò)程中被毀損的土地予以復(fù)墾，用以交換新的礦業(yè)土地，但對(duì)新的礦業(yè)用地不再實(shí)行有償征用的“土地等量置換制度”，降低了企業(yè)的采礦成本，不但可提高礦山企業(yè)環(huán)境修復(fù)的積極性，還可解決礦業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾，以及復(fù)墾后土地的處置和流轉(zhuǎn)問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)土地的占補(bǔ)平衡，有利于解決復(fù)墾資金短缺等問(wèn)題。[[19]]
3.3  協(xié)調(diào)礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系
3.3.1  關(guān)于礦業(yè)權(quán)和礦業(yè)用地使用權(quán)的從屬關(guān)系存在不同觀點(diǎn)
有觀點(diǎn)認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)是兩種用益物權(quán)之間的一般法律關(guān)系，故不存在效力優(yōu)先問(wèn)題。反對(duì)者認(rèn)為，基于礦產(chǎn)資源的稀缺性所主張的礦業(yè)用地優(yōu)先權(quán)，只能是一種有條件的優(yōu)先權(quán)。可以認(rèn)為，要正確處理礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的關(guān)系，既要區(qū)分探采兩權(quán)，又分不同礦種區(qū)別對(duì)待。
3.3.1.1  探礦用地享有法定的優(yōu)先權(quán)
探礦使用土地的期限較短，對(duì)土地表層破壞很小，一般不污染環(huán)境。[[20]]同時(shí)探礦是勘查礦產(chǎn)資源的活動(dòng)，會(huì)增加土地價(jià)值，因此探礦用地應(yīng)當(dāng)依法享有優(yōu)先權(quán)。
3.3.1.2  重要礦產(chǎn)資源的采礦用地同樣享有法定優(yōu)先權(quán)
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有戰(zhàn)略價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要礦產(chǎn)資源，關(guān)系國(guó)計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有重要意義。因此，除法律規(guī)定禁止采礦的區(qū)域除外，重要礦產(chǎn)資源用地自應(yīng)享有法定優(yōu)先權(quán)。
3.1.1.3  一般礦業(yè)用地按物權(quán)法的一般原理予以處置
一般礦業(yè)用地按照物權(quán)法規(guī)定的不兼容物權(quán)間先成立者效力優(yōu)先的規(guī)則，來(lái)處理礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)之關(guān)系。
3.3.2  礦業(yè)用地取得程序應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)不斷完善
3.3.2.1 明確礦地使用權(quán)對(duì)礦業(yè)權(quán)的隨附性
現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)取得不同步，造成通過(guò)兩個(gè)不同招拍掛市場(chǎng)行為所取得的礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)難以統(tǒng)一的局面。因此，可以在招標(biāo)、拍賣時(shí)就將土地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)合一處置。
3.3.2.2 將兩權(quán)合二為一處置有利于降低交易成本
在礦業(yè)權(quán)有償出讓之前，政府有關(guān)部門即應(yīng)將勘查和開(kāi)采礦產(chǎn)資源所需用地塊的使用權(quán)預(yù)先征用或收購(gòu)，在有償出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，連同土地使用權(quán)一同拍賣。[[21]]這樣不但礦業(yè)權(quán)人就可以同時(shí)取得礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)兩項(xiàng)主從權(quán)利；而且由于礦產(chǎn)資源管理與土地資源管理現(xiàn)在都統(tǒng)歸國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)，將兩權(quán)合二為一處置，既具可操作性，也降低了交易成本。
3.2.3  建立“礦地一體”的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制
3.2.3.1  在法律中明確礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)的關(guān)系
礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)的關(guān)系應(yīng)視為主從法律關(guān)系。礦業(yè)權(quán)是主權(quán)利，礦業(yè)用地使用權(quán)為礦業(yè)活動(dòng)服務(wù)，依附于礦業(yè)權(quán)，為從權(quán)利。既然“對(duì)主權(quán)利的處分及于從權(quán)利”，流轉(zhuǎn)中自可確立“地隨礦走”的原則，轉(zhuǎn)讓時(shí)礦業(yè)用地使用權(quán)即一并轉(zhuǎn)讓。[[22]]
3.2.3.2  在審批程序上建立“礦地一體”的協(xié)調(diào)機(jī)制
將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批登記和采礦用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批登記有效銜接。在制度設(shè)計(jì)中，可以要求礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人先辦理采礦用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的相關(guān)審批手續(xù)，并根據(jù)《土地登記辦法》辦理土地預(yù)告登記。并將辦理土地登記辦法的相關(guān)證明，作為申請(qǐng)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓中“采礦權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議”的證明。
3.4   我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)用地退出機(jī)制急需進(jìn)行完善
3.4.1  用地退出業(yè)已成為礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度之核心內(nèi)容
3.4.1.1 樹(shù)立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的新觀念
礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)是指通過(guò)人為的或自然的作用使受損的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原有狀態(tài)，并在恢復(fù)原有狀態(tài)的基礎(chǔ)上加以休整，使之修養(yǎng)生息。更進(jìn)一步，通過(guò)改良和修整，使恢復(fù)后的生態(tài)環(huán)境更能夠適宜人的生存和發(fā)展。因此生態(tài)修復(fù)是對(duì)礦區(qū)環(huán)境的一種更廣泛、更高層次的保護(hù)。
3.4.1.2 完善礦區(qū)生態(tài)修復(fù)法律規(guī)范系統(tǒng)
我國(guó)現(xiàn)行的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度立法分散、可操作性差；有關(guān)管理體制龐雜，協(xié)調(diào)性不足。所以，我們必須在借鑒國(guó)外礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度的基礎(chǔ)上，完善現(xiàn)行法律規(guī)定、理順專門的管理機(jī)構(gòu)。
國(guó)家應(yīng)在制定切實(shí)可行的礦業(yè)用土地復(fù)墾及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，使企業(yè)對(duì)閑置的土地按照復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)復(fù)墾后，經(jīng)驗(yàn)收合格，即使由地方政府對(duì)復(fù)墾修復(fù)后的土地進(jìn)行回購(gòu)有困難，也可以通過(guò)折抵礦業(yè)稅費(fèi)等行之有效的臨時(shí)應(yīng)急措施的逐步定型化，完成礦地退出。
3.4.2  因地制宜編制土地修復(fù)規(guī)劃
我國(guó)各地區(qū)生態(tài)環(huán)境條件不同，待修復(fù)土地的分布及破環(huán)程度亦千差萬(wàn)別，為發(fā)揮土地修復(fù)的有效性，應(yīng)因地制宜地編制土地修復(fù)規(guī)劃，使其適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況，并與土地利用總體規(guī)劃和工礦企業(yè)的開(kāi)采規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
3.4.3  確立礦地復(fù)墾修復(fù)保證金制度
我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》連復(fù)墾保證金制度都未規(guī)定，礦業(yè)用地修復(fù)缺乏資金保證。《南澳大利亞礦業(yè)法》規(guī)定：“部長(zhǎng)可以書(shū)面通知采礦地申請(qǐng)人或占有人，要求他簽訂一定金額的契約，交納一筆保證金并遵守其條款和條件，按部長(zhǎng)的看法該契約足以保證申請(qǐng)人或占有遵守在進(jìn)行采礦作業(yè)過(guò)程中很可能面臨的任何民事責(zé)任以及采礦經(jīng)營(yíng)擾亂的土地恢復(fù)有關(guān)的目前及將來(lái)的責(zé)任。”我國(guó)自可借鑒這些規(guī)定，確立和完善礦地修復(fù)保證金制度，以完善我國(guó)的環(huán)境修復(fù)制度。[[23]]
3.4.4  完善采礦用地復(fù)墾退出及再利用機(jī)制
我國(guó)立法沒(méi)有對(duì)復(fù)墾采礦用地土地使用權(quán)的收回做出細(xì)化規(guī)定，為提高土地的集約利用，建議盡快出臺(tái)采礦用地收回或復(fù)墾后退出的具體規(guī)定，明確復(fù)墾采礦用地收回或退出的主體、條件、程序及收回或退出土地的再利用等內(nèi)容，以指導(dǎo)采礦用地的復(fù)墾和退出。[[24]]
3.5  完善礦業(yè)用地?fù)p害賠償法律規(guī)范系統(tǒng)
3.5.1  礦產(chǎn)資源法應(yīng)以專章規(guī)定礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度
礦業(yè)用地在使用過(guò)程中不可避免地會(huì)對(duì)土地權(quán)利人等相關(guān)人員造成不同程度的人身財(cái)產(chǎn)損害，對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生一定的破壞和污染。許多國(guó)家為保護(hù)土地權(quán)人的合法權(quán)益，規(guī)范礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，規(guī)定了礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度，以專章形式對(duì)有關(guān)礦害的種類、相關(guān)的賠償責(zé)任、賠償方式等作了詳盡規(guī)定。
《南澳大利亞礦業(yè)法》規(guī)定：“在其土地上進(jìn)行采礦作業(yè)的任何土地所有人根據(jù)礦法有權(quán)因采礦作業(yè)對(duì)其造成的經(jīng)濟(jì)損失、困難及不便而得到補(bǔ)償。補(bǔ)償應(yīng)考慮以下幾方面：采礦者對(duì)土地造成的任何損害；由于采礦作業(yè)而造成的土地所有者的生產(chǎn)率和利潤(rùn)的損失；任何其它相關(guān)事項(xiàng)。”
美國(guó)和德國(guó)規(guī)定在礦地復(fù)墾結(jié)束經(jīng)過(guò)若干年后才返還復(fù)墾保證金，這樣的制度設(shè)計(jì)有利于對(duì)采礦用地退出后產(chǎn)生的礦害追究責(zé)任。
3.5.2  用民事手段遏制對(duì)土地權(quán)人和周圍環(huán)境的損害
現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》中并未規(guī)定礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度，當(dāng)土地權(quán)利人等相關(guān)人員的合法權(quán)益因礦業(yè)活動(dòng)受到侵害時(shí)，就缺乏相應(yīng)的規(guī)范可適用。故此，應(yīng)在立法中明確規(guī)定礦業(yè)用地賠償制度，協(xié)調(diào)礦業(yè)權(quán)人和土地權(quán)人的關(guān)系，保護(hù)土地權(quán)人的合法權(quán)益，規(guī)范礦業(yè)開(kāi)采活動(dòng)，促使礦業(yè)權(quán)人合理地科學(xué)地勘查開(kāi)采礦產(chǎn)資源，把對(duì)土地權(quán)人和周圍環(huán)境的損害降到最低限度。
4   結(jié)論
黨的十八大報(bào)告提出：“必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”構(gòu)建和諧礦區(qū)，要堅(jiān)持以人為本，協(xié)調(diào)處理好各方面的利益關(guān)系，做到既依法采礦，又依法使用土地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，做到人與人、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。
我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》沒(méi)有對(duì)礦業(yè)用地法律制度作出系統(tǒng)性規(guī)定，而有關(guān)礦業(yè)用地的規(guī)定也散見(jiàn)于不同法律法規(guī)中，不利于法律的統(tǒng)一和適用。建議在修法的過(guò)程中，可以專設(shè)一章規(guī)定礦業(yè)用地的各項(xiàng)制度，包括礦業(yè)用地的市場(chǎng)準(zhǔn)入，礦業(yè)用地的取得方式和取得程序，礦業(yè)用地的審批，礦業(yè)用地的退出機(jī)制，礦業(yè)用地的相鄰關(guān)系以及礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度等內(nèi)容，以完善我國(guó)的礦業(yè)立法，促進(jìn)礦業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。
 
 
 
 
 
 
參考文獻(xiàn)