新興國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體分為四個(gè)階段：生產(chǎn)要素導(dǎo)向階段、投資導(dǎo)向階段、創(chuàng)新導(dǎo)向階段和富裕導(dǎo)向階段。生產(chǎn)要素導(dǎo)向門檻比較低，是經(jīng)濟(jì)起步時(shí)的必然選擇；投資導(dǎo)向進(jìn)入的是資本密集的基礎(chǔ)設(shè)施和成熟產(chǎn)業(yè)，增長空間比較大，成功追趕型國家在這個(gè)階段經(jīng)濟(jì)往往處于高速增長期。達(dá)到一定階段后經(jīng)濟(jì)增速自然回落，面臨朝著以提高生產(chǎn)率為目標(biāo)、以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為特征的增長模式轉(zhuǎn)型，進(jìn)入一個(gè)市場導(dǎo)向、門檻比較高的發(fā)展階段。能夠成功跨越這個(gè)門檻的國家并不多。

跨越創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的高門檻，就是我們今天面臨的挑戰(zhàn)。當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)當(dāng)放到這個(gè)大背景下來討論。

1、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長要有新的理解

在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張階段的經(jīng)濟(jì)增長，基本就是各個(gè)企業(yè)增加值的總和。進(jìn)入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)增長則是高效率產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的產(chǎn)生和擴(kuò)張，抵消低效率產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的萎縮與關(guān)閉后的增量。競爭會(huì)不斷淘汰落后企業(yè)，但它會(huì)優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)，正是持續(xù)的新舊接替才能保障經(jīng)濟(jì)效率的不斷提升。如，蘋果智能終端的出現(xiàn)，頓時(shí)使諾基亞、摩托羅拉、愛立信等從皇冠上墜落，但電子信息產(chǎn)業(yè)卻向前跨了一大步。因此，為維持經(jīng)濟(jì)增長，就要?jiǎng)?chuàng)造條件鼓勵(lì)既有企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和新興企業(yè)的進(jìn)入、擴(kuò)張，同時(shí)應(yīng)當(dāng)加快落后企業(yè)的退出。目的是使失去競爭力企業(yè)占有的有效資源，包括人力資源和土地等流向高效率的部門，確保全社會(huì)資源的平均效率始終處于上升之中。就是說，進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段，高效生產(chǎn)力不斷產(chǎn)生和擴(kuò)張，落后生產(chǎn)力不斷萎縮和退出將成為常態(tài)。為此需要建立“生得順利，退得順暢”的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，才能保持經(jīng)濟(jì)活力。

2、挖掘產(chǎn)能“超常規(guī)過剩”的原因，防止再發(fā)生

市場競爭會(huì)帶來階段性過度投資和產(chǎn)能過剩，但競爭性市場會(huì)自動(dòng)修復(fù)。中國的過度投資和產(chǎn)能過剩到了剎不住車的程度，很大程度上是政府行政力量助力的結(jié)果。它不僅沒有修復(fù)機(jī)制，而且因政府身陷其中，它更傾向于用行政力量去“挽救”和“扭轉(zhuǎn)”，帶來的結(jié)果是越陷越深。2004年以來“過剩產(chǎn)能”一波又一波地壓縮，一輪一輪增長的狀況，值得深思。總體上講，私人投資者是理性的，即便產(chǎn)生失誤，也會(huì)自行修正，不會(huì)“一條道走到黑”。但政府以包括廉價(jià)土地、各種稅費(fèi)減免和承諾銀行貸款等的誘導(dǎo)、區(qū)域市場分割對(duì)落后企業(yè)的保護(hù)、“以投資換市場”逼迫企業(yè)投資，對(duì)國有企業(yè)增長率的考核等都是過剩和落后產(chǎn)能不斷產(chǎn)生的根源，而這些是企業(yè)難以抗拒的。一些案例顯示，在矛盾爆發(fā)前是“政府鼓動(dòng)了企業(yè)”，矛盾爆發(fā)后則“企業(yè)綁架了政府”。“超常規(guī)過剩”是結(jié)果，不能消除產(chǎn)生的原因，就不能防止再發(fā)生；再發(fā)生不斷重演，政府的“壓縮”就失去了意義。

3、用行政辦法壓縮過剩產(chǎn)能很難奏效

這次是中央政府第四次調(diào)控過剩產(chǎn)能。早在2003年12月，國務(wù)院下發(fā)103號(hào)文，把鋼鐵、電解鋁、水泥列入產(chǎn)能過剩名單。第二波是在兩年后。2006年3月，國務(wù)院發(fā)出《通知》，將鋼鐵、電解鋁、電力、紡織等10個(gè)行業(yè)被列入產(chǎn)能過剩或潛在過剩行業(yè)，要求壓縮。2009年國務(wù)院制定產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，再次要求“加快淘汰落后產(chǎn)能”，這是第三波。2004年初國務(wù)院由一位副總理與各省市分管領(lǐng)導(dǎo)分別簽訂淘汰落后產(chǎn)能“責(zé)任狀”、給各地分配減排指標(biāo)，行政推進(jìn)的力度不可謂不大。但是就在政府一波又一波下達(dá)壓縮指令的十年間，如鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等的產(chǎn)能可能又翻了一番。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方政府實(shí)質(zhì)存在“制造”落后和過剩產(chǎn)能的內(nèi)在動(dòng)力，上邊有政策，下邊就有對(duì)策。體制機(jī)制性問題不解決，用行政辦法難以有大的效果。

4、關(guān)于淘汰“落后產(chǎn)能”與壓縮“過剩產(chǎn)能”

產(chǎn)能是否落后是個(gè)技術(shù)性的判斷。大多數(shù)產(chǎn)品落后了，市場會(huì)淘汰，不需政府干預(yù)。如磁帶錄像機(jī)、彩色膠卷等。具有較強(qiáng)外部性的“落后”，必須由政府制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)加以界定。淘汰落后產(chǎn)能的途徑應(yīng)當(dāng)是制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并全國統(tǒng)一、無例外地實(shí)施。標(biāo)準(zhǔn)，主要是產(chǎn)品和生產(chǎn)過程中的能耗、排放、安全、衛(wèi)生等涉及外部性的標(biāo)準(zhǔn)。要淘汰的產(chǎn)能不應(yīng)由政府部門分配指標(biāo)，而是依據(jù)“對(duì)標(biāo)”的結(jié)果。淘汰的措施：一是制定標(biāo)準(zhǔn)；二是按標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。由于淘汰的原因是它“落后”，所以淘汰就有多種途徑，可以關(guān)閉生產(chǎn)線，也可以技術(shù)改造，也可以轉(zhuǎn)產(chǎn)其他產(chǎn)品，這應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)選擇。因此淘汰落后與壓縮產(chǎn)能有關(guān)，但不能混為一談。

產(chǎn)能過剩是個(gè)市場判斷。即便按照強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)的生產(chǎn)能力也可能過剩，政府可以發(fā)布信息，但“過剩”是否適度，要由市場判斷。重要的是各地政府不能干預(yù)市場、地方保護(hù)。公平并有較高強(qiáng)度的競爭會(huì)自行淘汰“超過剩”產(chǎn)能，但超過剩產(chǎn)能退出的通道和條件則需要政府創(chuàng)造。如并購重組、企業(yè)減員等環(huán)境條件。

5、90年代結(jié)構(gòu)調(diào)整的啟示

90年代中期，經(jīng)歷長期過度投資、經(jīng)濟(jì)過熱后，總體上轉(zhuǎn)向了買方市場。絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，大量企業(yè)開工不足、處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，全國國有企業(yè)虧損面高達(dá)39%，一些地方加上“潛虧”高達(dá)60%。巨額“三角債”纏身，大量職工發(fā)不出工資。面對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，政府以極大的膽識(shí)和魄力推動(dòng)了一輪大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要措施：完善破產(chǎn)的法規(guī)法，推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)(關(guān)門走人)；建立職工“三條保障線”(失業(yè)保障、人均最低生活保障、養(yǎng)老保障)；實(shí)行“減人增效、下崗分流”，建立在就業(yè)中心，實(shí)施“再就業(yè)工程”；具備條件的企業(yè)進(jìn)行公司制改制，上市融資；實(shí)行抓大放小，“產(chǎn)權(quán)制度改革”，放活小企業(yè)；國有經(jīng)濟(jì)從輕紡等一般競爭性領(lǐng)域退出，向重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域集中；對(duì)石油石化、電力、電訊、核工業(yè)、航空航天、兵器行政性壟斷企業(yè)進(jìn)行拆分，引入競爭；對(duì)紡織行業(yè)，政府資助，強(qiáng)制報(bào)廢落后產(chǎn)能。同時(shí)，清理和剝離企業(yè)不良資產(chǎn)，實(shí)行債轉(zhuǎn)股；府加大技術(shù)改造資金投入；實(shí)施國有企業(yè)三年脫困工程。政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所做的最重要的工作是創(chuàng)造結(jié)構(gòu)調(diào)整所必需的環(huán)境條件。

6、構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)

美國是全球金融危機(jī)的始作俑者。危機(jī)后，一些巨型公司轟然倒下。如雷曼兄弟公司破產(chǎn)、通用汽車公司破產(chǎn)重整、摩托羅拉移動(dòng)被谷歌收購、柯達(dá)破產(chǎn)，英特爾等一批巨型公司大規(guī)模的并購重組等陸續(xù)發(fā)生，經(jīng)過這一輪存量調(diào)整，加上臉譜、泰斯勒等新興公司的產(chǎn)生和智能移動(dòng)終端、3D打印、頁巖氣等革命性新產(chǎn)品和新興產(chǎn)業(yè)的興起，美國產(chǎn)業(yè)的競爭力明顯上升。期間美國政府沒有太多的干預(yù)，即便那些巨型公司破產(chǎn)和重組也未對(duì)社會(huì)造成大的震蕩。重要的是美國已經(jīng)建立了完備的承接企業(yè)生生死死的“基礎(chǔ)設(shè)施”，形成了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段，我國企業(yè)的生生死死已漸成常態(tài)，這也是經(jīng)濟(jì)活力的重要表現(xiàn)。建立能使企業(yè)“順利的生，平穩(wěn)的死”的體制和生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型繞不過去的問題。借鑒90年代那一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，在推進(jìn)本次調(diào)整的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)著眼于構(gòu)建企業(yè)有生有死的基礎(chǔ)條件。如：

進(jìn)一步放開市場，消除行政性壟斷；推進(jìn)國有資產(chǎn)資本化，改革國企的經(jīng)營機(jī)制和治理機(jī)制；改善民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、給予平等競爭的地位；改革基礎(chǔ)生產(chǎn)要素價(jià)稅形成機(jī)制，使其反應(yīng)稀缺程度；重新審視“產(chǎn)業(yè)政策”，改變政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局面；進(jìn)一步筑牢社會(huì)保障的底線，使員工具備必要的流動(dòng)性；修改破產(chǎn)法，完善破產(chǎn)和解和破產(chǎn)重整的條款，制定破產(chǎn)法實(shí)施細(xì)則；完善多層次資本市場和產(chǎn)權(quán)交易市場；提高產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的技術(shù)、能耗、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

7、對(duì)“產(chǎn)業(yè)政策”的反思和調(diào)整

增長方式轉(zhuǎn)型的一個(gè)條件就是政府管理經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)型。在改革政府與市場關(guān)系中，一個(gè)應(yīng)當(dāng)提到議事日程的是對(duì)“產(chǎn)業(yè)政策”進(jìn)行反思和調(diào)整。
產(chǎn)業(yè)政策是政府以行政的力量干預(yù)產(chǎn)業(yè)的各種政策的總和；實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)或部分替代市場的一種資源配置方式。從日韓、臺(tái)灣地區(qū)和我國的實(shí)踐看，經(jīng)濟(jì)追趕期，在大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)和提高能源、原材料保障能力的時(shí)期，政府有一定的信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)產(chǎn)業(yè)的布局和投資的指導(dǎo)產(chǎn)生了正面的效果。通過產(chǎn)業(yè)政策配置資源，主要有三條途徑，一是行政審批，一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。此外還有各種隨意性很大的政府干預(yù)，并保持了較大的自由裁量權(quán)。

產(chǎn)業(yè)政策沒有準(zhǔn)確的定義和明確的邊界，跨越一定時(shí)期、超越一定的范圍就會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)面效應(yīng)。隨著追趕期的過去，產(chǎn)業(yè)政策悄然異變成保護(hù)行政性壟斷、強(qiáng)化所有制歧視和阻礙市場準(zhǔn)入的工具(如常州鋼鐵)。而在一些地方則成了政府無規(guī)制、無邊界地干預(yù)市場、干預(yù)企業(yè)的依據(jù)和手段。這里包括地方保護(hù)的政策、吃偏飯的政策等。相應(yīng)地設(shè)租和尋租時(shí)有發(fā)生(如能源局長)。

當(dāng)前，面對(duì)激烈的市場競爭和快速的技術(shù)進(jìn)步，政府已經(jīng)失去了某些信息優(yōu)勢(shì)。在無法準(zhǔn)確預(yù)知未來、無法承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)的情況下，在競爭性領(lǐng)域政府再以行政力量直接或間接干預(yù)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，配置資源，必然造成資源錯(cuò)配和低效率。應(yīng)當(dāng)及時(shí)把引領(lǐng)企業(yè)的功能讓位給市場，充分發(fā)揮市場對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)、激勵(lì)和約束作用；對(duì)于進(jìn)入或退出哪個(gè)市場，應(yīng)給企業(yè)充分的選擇權(quán)，由企業(yè)自主決策，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

市場的有效性一定意義上決定了國家的經(jīng)濟(jì)效率。要使市場引導(dǎo)企業(yè)，發(fā)揮高效配置資源的作用，政府工作的一個(gè)重點(diǎn)就是轉(zhuǎn)向建設(shè)高效率市場，把競爭政策提到更高的高度。為此，我國還面臨諸多體制機(jī)制的變革。

可考慮將“產(chǎn)業(yè)政策”改變?yōu)?ldquo;競爭政策”，重點(diǎn)是推進(jìn)建立和完善法制的市場環(huán)境。尊重企業(yè)獨(dú)立主體的地位，消除市場進(jìn)入壁壘，保障競爭的公平性，打破市場分割、行政性壟斷和所有制歧視，建立良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)。使市場成為所有居民創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)，并對(duì)他們一視同仁；使所有的人都可以通過自己的學(xué)習(xí)和創(chuàng)業(yè)改變命運(yùn)，而不是與政府關(guān)系。